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NORMATIVA

Corte Costituzionale: l’acquisizione sanante è illegittima

di Emanuela Pellicciotti*

Bocciato dalla Consulta l’articolo 43 del Testo unico Espropri; nulle le procedure sinora avviate

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22/10/2010 - Un gigante con i piedi di argilla: così è apparso l’art. 43 all’indomani della sentenza 293 del 8 ottobre 2010 della Consulta, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la norma, rilevando un difetto procedurale.
 
Dopo le sentenze 348/2007 e 349/2007, che avevano travolto le modalità di calcolo delle indennità per le aree edificabili, prevedendo l’applicazione del valore di mercato in luogo del meccanismo di cui all’art. 5 bis della Legge 359/1992, nuovamente la Consulta si occupa di un Istituto controverso contenuto nel Testo Unico per le Espropriazioni. Si tratta, nello specifico, del contestato art. 43 del D.P.R. 327/2001.
 
Sin dal suo nascere, l’art. 43 “Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico” aveva lasciato perplessi gli operatori del settore, ben consapevoli che quella norma -nata per disciplinare l’eccezionalità - avrebbe avuto una intuibile applicazione seriale. L’art. 43, infatti, sintetizzando la precedente giurisprudenza in materia di occupazione cd. “appropriativa” (cioè di una procedura espropriativa iniziata validamente, ma proseguita in mancanza di validi titoli) e di occupazione cd. “usurpativa” (dove sin dall’inizio l’appropriazione del bene non è stata assistita da legittimi titoli), consentiva all’Autorità Espropriante di acquisire la proprietà o anche il diritto di servitù sull’immobile previa corresponsione di un indennizzo, laddove l’Autorità Espropriante dimostrasse solo: 1) l’avvenuta irreversibile trasformazione dell’immobile ad uso pubblico e 2) la necessità di acquisirne la titolarità per completare o realizzare un’opera pubblica.
 
Tali considerazioni, sull’utilizzo sin troppo frequente dell’art. 43, sono state riprese anche dal Tribunale rimettente, il TAR Campania, che - con due separate ordinanze di rimessione in data 28.10.2008 ed una in data 18.11.2008 - ha nuovamente portato all’esame della Consulta l’istituto emblematicamente definito come “acquisizione sanante”. Nonostante la profonda ed attenta esposizione delle molteplici motivazioni per cui il Tribunale rimettente chiedeva la declaratoria di incostituzionalità della norma, la Consulta si è concentrata su una eccezione di natura procedimentale.
 
Interessanti, a futura memoria, le considerazioni del TAR rimettente in ordine al contrasto dell’art. 43 con le norme comunitarie (quali, ad esempio, il già noto art. 6 del Trattato di Maastricht e dell’art. 1 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo), peraltro già rilevate dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (ricordiamo, ex multis, la causa Sciarrotta c. Repubblica Italiana, ricorso n. 14793/02 sentenza del 12.1.2006), nonché sul controverso rapporto della norma con il giudizio di ottemperanza (posto che una simile previsione va a frustrare l’eventuale pronuncia del TAR favorevole all’espropriato, che consentirebbe a quest’ultimo di riappropriarsi del bene).
 
Tuttavia, è stato fatale all’art. 43 il rilievo della mancanza della riserva di legge. La Consulta, infatti, ha aderito alla tesi del TAR Campania, laddove si dimostrava che il controverso istituto era una creazione introdotta ex novo attraverso il Testo Unico per le Espropriazioni (D.P.R. n. 327/2001), in particolare per quanto atteneva l’acquisizione del diritto di servitù, ex art. 43 comma 6 bis.
 
Ebbene, decisiva è stata la considerazione che l’art. 7 comma 2 lettera d) della Legge-delega 8 marzo 1999 n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1998) avrebbe delegato al Governo il mero “coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti (in particolare la L. n. 2359/1865 e la L. n. 865/1971 – n.d.a.), apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio normativo”; come rilevato, invece, la norma in commento non troverebbe “… riferimento o principi e criteri direttivi in norme preesistenti…”, non potendosi sostenere che l’acquisizione sanante fosse una modifica necessaria per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa, ovvero una semplice sintesi degli istituti - comunque pretorii - della occupazione appropriativa e della occupazione usurpativa.
 
Conseguenza della sentenza in commento, che ha espunto la norma dal corpus dell’ordinamento giuridico con effetti immediati e retroattivi, è non solo l’inapplicabilità per il futuro dell’istituto, ma soprattutto l’inefficacia delle procedure sinora avviate. Resta forse da osservare che tali conseguenze, che discendono non solo dalla natura, ma anche dalle motivazioni della pronuncia in esame, sono state ottenute con una serie di considerazioni che non si sono neppure addentrate nelle pieghe sostanziali dell’istituto, preferendo arrestare il dibattito sul piano formale: un’occasione mancata per  i tanti operatori della materia, che attendevano risposte.
 
Tuttavia, c’è da immaginarsi un ritorno in auge dei precedenti istituti pretorii della occupazione appropriativa ed usurpativa; forse sarà quella l’occasione in cui la Consulta riprenderà approfonditamente il tema con una pronuncia che farà piena chiarezza sui molti punti ancora controversi, analogamente a come ci aveva abituati con le sentenze - sempre vive - n. 348/2007 e n. 349/2007, che avevano definitivamente affrontato e sconfitto l’ormai desueto art. 5 bis della L. n. 359/1992.
 

* Avvocato, esperto in procedure espropriative ed Opere Pubbliche - Studio Legale LIPANI & PARTNERS

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