Opere pubbliche, CNI: progettazione interna alla PA poco efficiente

16/06/2015 - Tra il 2007 e il 2014 il mercato delle costruzioni ha subito una flessione del 25,5% e quello delle opere pubbliche del 37,7%. Dal 2014 la spesa dello Stato per infrastrutture materiali si è attestata a 25,4 miliardi di euro, il valore più basso dal 2000. Di contro continuano a salire le spese per le varianti in corso d'opera, soprattutto in corrispondenza di ribassi eccessivamente bassi. 
 
Questi alcuni dati emersi dal documento “Opere pubbliche: criticità e prospettive nello scenario europeo” elaborato dal Centro Studi del Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI) e presentato il 12 giugno 2015 in occasione dei lavori di “Verso Venezia 2015”, anticipazione del 60° Congresso del CNI.
 

Opere pubbliche: ribassi e varianti in corso d’opera

Lo studio evidenzia due aspetti che fanno molto riflettere: le opere inserite nella Legge Obiettivo progettate internamente alla Pubblica Amministrazione generano una lievitazione dei costi in termini di varianti, maggiore rispetto ai casi di progettazione esterna. Nel primo caso l’incidenza delle varianti sugli importi assegnati è pari al 105% a fronte del 75% nel caso di progettazione esterna.
 
Alla luce di questi fatti il CNI ribadisce la necessità di attivare un processo di maggiore qualificazione delle Stazioni appaltanti e dividere la funzione di programmazione e controllo svolta da queste ultime dalle attività di progettazione, da affidare a tecnici esterni.
 
Infine il CNI ha sottolineato il collegamento tra ribassi e varianti: maggiori ribassi in sede di offerta alimentano incrementi progressivi di costo, vanificando qualunque forma di risparmio e di gestione efficiente dell’opera. Mentre nel caso di offerta economicamente più vantaggiosa l’incidenza delle varianti è stata dell’80% e nel caso di massimo ribasso si arriva al 91%. L’offerta economicamente più vantaggiosa, insomma, dovrebbe essere il criterio cardine di valutazione delle offerte.
 

Infrastrutture strategiche e tipologia di appalti

Il documento del Centro Studi CNI mostra che i meccanismi di assegnazione degli appalti hanno compromesso l’efficacia del programma delle infrastrutture strategiche. Molte criticità sono riconducibili alla tipologia di appalto con cui l’opera viene affidata e realizzata. Quella che avrebbe dovuto essere una forma di appalto utilizzabile quasi in via eccezionale (l’appalto integrato e quella con il contraente generale) è diventata la regola.
 
Inoltre queste due forme di appalto hanno generato un incremento smodato dei costi in corso d’opera. Nel caso di opere concluse con appalto integrato, l’incidenza del costo delle varianti sull’importo di aggiudicazione è stato del 118%, a fronte di una media generale, tra le opere concluse pari al 106%. L’appalto integrato si è rivelato spesso molto inefficiente, in molti casi ha portato al raddoppio dei costi preventivati in misura nettamente superiore a ciò che accade nel caso delle opere realizzate con appalti di sola esecuzione.
 
Gli appalti di sola esecuzione rappresentano una quota minoritaria degli appalti come si nota in quelli della Legge Obiettivo che rappresentano appena il 13% degli importi aggiudicati a fronte di oltre il 30% delle assegnazioni effettuate con appalto integrato. Lo studio evidenzia come in paesi quali il Regno Unito, dove il ciclo del settore delle costruzioni non ha registrato contraccolpi gravi come in Italia, l’appalto di sola esecuzione rappresenta oltre il 60% della spesa delle stazioni appaltanti.
 
I dati del CNI mettono in luce che la progettazione definitiva messa a gara tramite appalto integrato genera molti più costi e diseconomie in termini di varianti rispetto a ciò che accade con la progettazione esecutiva; nel primo caso l’incidenza delle varianti sull’importo di aggiudicazione raggiunge quasi il 120%, mentre nel secondo caso è pari al 111%. Secondo gli ingegneri quindi il ricorso all’appalto integrato dovrebbe essere non solo limitato, ma laddove vi si faccia ricorso, è opportuno mettere a gara la progettazione esecutiva, evitando quella definitiva.
 

Opere strategiche: criticità della Legge Obiettivo

Gli ingegneri hanno messo in evidenza che in Italia si osserva una preoccupante diminuzione del valore strategico assegnato dalle politiche pubbliche alla realizzazione di nuove infrastrutture che da opportunità sembrano essersi trasformate in vere e proprie criticità. Lo dimostra il fatto che della molteplicità di opere individuate nel programma varato con la Legge Obiettivo del 2001, risultano aggiudicati poco più del 50% degli interventi programmati.
 
Sebbene la crisi economica si stia attenuando, l’analisi del Centro Studi CNI mostra come recuperare il terreno perduto risulterà arduo: “l’impatto del sistema delle costruzioni è dirompente poiché gli investimenti di questo settore rappresentano ben il 51% degli investimenti fissi lordi totali. Sebbene la flessione degli investimenti per opere pubbliche nel periodo di crisi sia stata comune a tutti i Paesi europei, in gran parte di questi, nel 2013, il ciclo è ritornato ad essere espansivo. In Italia, invece anche nel 2013 e nel 2014 è proseguita la fase discendente”.
 
Il Centro Studi CNI ha eseguito un’analisi dettagliata sul programma di opere strategiche inserite nella Legge Obiettivo del 2001 e sui successivi aggiornamenti: “dei 735 interventi programmati (in gran parte si tratta di una molteplicità di lotti in cui si articola ogni singola grande opera), ne risultano aggiudicati solo 378. In termini economici parliamo di 44,8 miliardi di euro rispetto ai 150 miliardi previsti: meno di un terzo. In più molte opere aggiudicate non sono state avviate o hanno accumulato ritardi”.
 
Risultano conclusi solo 117 interventi per 3,4 miliardi: appena il 7,7% di quanto messo fino ad oggi a gara. Tale ammontare ha poi generato varianti per 3,1 miliardi di euro, per una spesa complessiva di quasi 6,5 miliardi e, dunque, con il raddoppio degli importi messi a gara. La situazione è aggravata anche dai ritardi: sui 735 interventi censiti dal Centro Studi CNI ben 94 risultano in ritardo.
 
Al convegno è intervenuto anche il Presidente del CNI, Armando Zambrano che ha commentato i dati dell’indagine: “L’analisi effettuata dal nostro Centro Studi dimostra, ancora una volta, la necessità di ridare centralità al progetto. Il che implica ridefinire, anche in modo radicale, il sistema delle regole e la gestione dell’intervento pubblico. E’ sempre più indispensabile definire un nuovo piano organico per le infrastrutture, da realizzarsi, però, con un uso migliore delle norme sugli appalti, anche imparando dall’esperienza degli anni passati ed evitando gli errori compiuti. Se ne parla ancora molto, gli sforzi del Governo sembrano andare in questa direzione, ma è necessario produrre fatti concreti”.