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Project financing e partenariato pubblico-privato, una guida alle differenze

Project financing e partenariato pubblico-privato, una guida alle differenze

Anac: entro il 18 aprile 2016, con il recepimento della Direttiva 2014/23/UE, si farà ordine nella normativa

Vedi Aggiornamento del 28/09/2022
di Paola Mammarella
Vedi Aggiornamento del 28/09/2022
07/10/2015 - L’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) torna sul project financing con una serie di chiarimenti per gli addetti ai lavori.
 
Nella determinazione 10/2015 l’Autorità ha spiegato che il project financing è un’espressione del partenariato pubblico-privato, cioè contratti a lungo termine stipulati tra due unità, sulla base dei quali un’unità acquisisce o costruisce una o più attività, le gestisce per un determinato periodo e quindi le cede a una seconda unità. Si tratta di accordi normalmente stipulati tra un’impresa privata e un’amministrazione pubblica.
 
A sua volta, il project financing consiste nel finanziamento di un progetto in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e remunerare il capitale di rischio.
 
Le distinzioni tra PF e Ppp sono chiare: il primo attiene al finanziamento di un’opera o di un progetto, il secondo alle modalità di collaborazione tra pubblico e privato. L’Anac ha però sottolineato che, per come è strutturato il Codice, i due istituti tendono spesso a sovrapporsi.

Allo stesso tempo, l’Anac ha riscontrato che spesso le Stazioni Appaltanti hanno difficoltà a stimare il valore dei contratti e a valutare se vanno ricompresi tutti i proventi del concessionario, non solo le entrate provenienti dagli utenti del servizio. A mettere ordine ci penserà il decreto di recepimento della direttiva 2014/23/UE, che deve essere approvato entro il 18 aprile 2016.
 
L’Anac ha anche chiarito che la differenza tra concessione e appalto sta nella ripartizione del rischio tra amministrazione e concessionario. In assenza di un grado di incertezza correlato alla gestione, si è in presenza di un appalto, nel quale vi è unicamente il rischio imprenditoriale, e non di una concessione.
 
Negli appalti ci sono rischi derivanti dalla errata valutazione dei costi di costruzione, da una cattiva gestione, da inadempimenti contrattuali da parte dell’operatore economico o da cause di forza maggiore. Nella concessione, invece, al rischio proprio dell’appalto, si aggiunge il rischio di mercato. Pertanto, in assenza di un effettivo trasferimento del rischio in capo al concessionario, le procedure di aggiudicazione dovranno essere quelle tipiche dell’appalto.
 
L’Autorità ha poi chiarito quando la realizzazione di un’opera è da intendersi a carico del bilancio pubblico o del settore privato. Per questo bisogna far riferimento alle forme di rischio:
- rischio di costruzione (è il rischio legato ai ritardi nella consegna, ai costi addizionali, a standard progettuali inadeguati);
- rischio di disponibilità (è il rischio legato alla performance dei servizi che il partner privato deve rendere e si sostanzia nella potenziale decurtazione dei pagamenti pubblici per effetto dell’applicazione di penali, qualora gli standard dei servizi non siano soddisfatti);
- rischio di domanda (che riguarda la possibilità di variazioni della domanda, al di sopra o al di sotto del livello previsto al momento della firma del contratto di Ppp, a prescindere dalla qualità delle prestazioni offerte dal partner privato).

Accanto a tali rischi, ve ne sono altri comuni a tutte le tipologie di progetto che si verificano nel lungo periodo, quali quelli finanziari, normativi, politici e autorizzativi.
 
Un’opera realizzata con il Ppp non incide sui bilanci pubblici se il partner privato sostiene il rischio di costruzione ed almeno uno degli altri due rischi.

Per quanto riguarda la durata delle concessioni, l'Anac ha spiegato che, nel caso in cui si superino i cinque anni, la durata dovrebbe essere limitata al periodo in cui si può ragionevolmente prevedere che il concessionario recuperi gli investimenti effettuati per eseguire i lavori e i servizi e ottenga un ritorno sul capitale investito in condizioni operative normali

L’Autorità anticorruzione è anche tornata sulla necessità di introdurre il dèat public per non creare ritardi e sprechi di risorse dovuti all’opposizione delle popolazioni locali interessate dalla realizzazione delle opere. Accanto alla consultazione preventiva, l'Autorità anticorruzione ha portato l’attenzione sulla necessità di avere una programmazione coerente con le effettive necessità della comunità. Perché ciò sia possibile le Amministrazioni nello studio di fattibilità dovrebbero valutare:
a) la domanda da soddisfare per la collettività di riferimento e le opportunità in atto, individuando standard qualitativi e quantitativi prestazionali dei servizi richiesti, che siano oggettivi e misurabili;
b) i piani e le strategie proprie dell'amministrazione o di altri enti interessati o sovraordinati;
c) gli obblighi derivanti dalla normativa nazionale e comunitaria.

 
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