Rigenerazione urbana, come disciplinarla per raggiungere l’obiettivo

13/06/2022 - I diversi disegni di legge sulla rigenerazione urbana avevano già avuto una vita travagliata nel lungo e tortuoso iter parlamentare ma la loro unificazione, lo scorso anno, in un unico ddl aveva fatto sperare in una soluzione positiva a coloro che ritenevano utile, se non necessaria, una regolamentazione legislativa sul tema.

Una speranza esile che doveva pur tenere conto della difficile stagione pandemica e delle difficoltà politiche legate alla vita di un esecutivo ‘straordinario’, pur nella normalità di una repubblica parlamentare. Il ddl nel nuovo testo unificato rappresenta quindi un passo avanti significativo ma ha anch’esso, nel prosieguo dell’iter parlamentare, una vita travagliata.

La prima difficoltà è emersa, per certi versi inaspettatamente, a marzo di quest’anno con la bocciatura da parte della Ragioneria Generale dello Stato. La Ragioneria aveva sollevato aspetti non marginali sulla copertura della spesa prevista dal ddl e solo un incontro al vertice fra i ministri Enrico Giovannini (Infrastrutture e mobilità sostenibili) e Daniele Franco (Economia e Finanze) ha sbloccato la situazione individuando la soluzione nella disponibilità ad un finanziamento iniziale nel ddl per poi garantire un finanziamento nel tempo con i successivi esercizi di bilancio.

Il ddl rigenerazione urbana ha quindi ripreso la strada dell’esame nelle commissioni parlamentari ma non è ancora chiaro, al momento in cui scriviamo, se riuscirà a raggiungere la meta dell’approvazione definitiva. E questo non solo perchè in questi 10 mesi che ci separano dalla fine della legislatura il parlamento sarà chiamato a approvare altri importanti provvedimenti legislativi a partire dalla prossima legge di bilancio che si prefigura particolarmente complessa per la mutata situazione dell’economia a seguito della guerra in Ucraina e del rinnovato emergere di un’inflazione che non sembra possa essere considerata transitoria e di breve periodo. Ma anche perchè esistono ancora nel merito del testo del ddl alcune importanti questioni irrisolte che dovranno essere affrontate nell’ambito della discussione parlamentare.

Sul tema l’Istituto aveva già prodotto, ad aprile dello scorso anno, un articolato documento con il quale esprimeva il proprio generale apprezzamento per il passo avanti compiuto con l’unificazione dei diversi ddl ma anche le perplessità su molti e cruciali passaggi del ddl stesso.

Più recentemente la Community Inu su Rigenerazione Urbana, coordinata dal Prof. Stefano Stanghellini, ha prodotto un più articolato testo che affronta nel dettaglio, anche con interventi specifici sul testo e con proposte di emendamenti puntuali, le parti normative che presentano mancanza di chiarezza, difficoltà di impostazione generale e confusione nei rapporti fra istituzioni.

Si riporta qui sotto una ampia sintesi del documento che costituisce la fase più avanzata di elaborazione dell’INU e della sua Community sul tema.

“L’Istituto Nazionale di Urbanistica ribadisce la propria positiva valutazione, nel complesso, del Nuovo Testo Unificato e ritiene di presentare alcune proposte di modifica del ‘Nuovo Testo Unificato’.

Le proposte di modifica sono di duplice natura. Alcune riguardano nodi che paiono essere ancora irrisolti. Altre hanno carattere puntuale. Interessa però qui esporre alcune considerazioni generali in merito a quattro rilevanti questioni che si ritiene meritino un approfondimento di fondo.

Si tratta delle seguenti:
1. l’irrisolto rapporto della legge con le competenze statali e regionali in materia urbanistica;
2. la confusione tra programmazione e pianificazione;
3. la scala urbana e multidimensionale (non edilizia) della rigenerazione urbana;
4. la disciplina degli interventi privati.
 
1. L’irrisolto rapporto della legge con le competenze statali e regionali in materia urbanistica
Allo Stato spettano, in materia di governo del territorio, solo i principi fondamentali e norme generali e di indirizzo. Sarebbe opportuno che la legge (che peraltro riguarda in modo importante ma parziale il governo del territorio) distinguesse, nel proprio articolato, le norme di principio da quelle di indirizzo o di disciplina e contenuto, queste ultime da applicarsi eventualmente nelle regioni che non hanno ancora disciplinato la specifica materia, nonché le parti costituenti Legge delega (in tal caso andrebbe però esplicitamente invocata la competenza ex art 117 c.1 lettera m) della Costituzione.

Si ritiene che questo limite di fondo sia alla base delle numerose criticità di varia natura - dalle definizioni alle norme di disciplina e contenuto, ad alcuni profili di tipo regolamentare o di bando di assegnazione di risorse - che la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ha rinvenuto nel Nuovo Testo Unificato. Fra esse spicca la confusione tra programmazione e pianificazione, e l’assegnazione alla prima di ruoli che invece appartengono alla seconda e quindi al sistema di pianificazione urbanistica comunale stabilito dalle leggi regionali.

2. La confusione tra programmazione e pianificazione
Il testo è connotato da confusione di terminologia e di ruoli tra programmazione e pianificazione urbanistica. È importante chiarire che la legge si occupa della programmazione economico-finanziaria e temporale degli interventi, e non di stravolgere il quadro degli strumenti urbanistici comunali previsti dalle leggi regionali, peraltro nel caso di numerose Regioni già orientati verso la rigenerazione urbana ed il contenimento del consumo di territorio. Per contro, gli adempimenti comunali introdotti dalla legge aventi natura urbanistica non possono non rapportarsi alle previsioni dello strumento urbanistico generale ed alla strumentazione attuativa vigente.

La ‘programmazione comunale di rigenerazione urbana’ richiede di essere integrata alla strumentazione urbanistica dei Comuni, e quindi al progetto del piano urbanistico generale e di avvalersi della sua strumentazione attuativa. Non si ritiene appropriato e soprattutto opportuno che la ‘programmazione comunale’ si configuri quale strumentazione diversa e distinta dalla ‘pianificazione urbanistica’.
 
3. La scala urbana e multidimensionale (non edilizia) della rigenerazione urbana
Il testo si focalizza sugli interventi relativi agli immobili, i quali non costituiscono tuttavia rigenerazione urbana, la quale riguarda anzitutto la ‘città pubblica’ e presuppone una scala di intervento ‘urbana’ (preferibilmente d’ambito ma anche diffusa), non di singolo edificio, e ‘multidimensionale’, non solo relativa alle strutture fisiche della città.
 
Di conseguenza, il testo riferisce la rigenerazione urbana ad oggetti ed a perimetri, trascurando uno sviluppo della rigenerazione urbana riferito a più temi (es. la qualità della vita degli abitanti, il disagio abitativo, la fruibilità dello spazio pubblico, le prestazioni ecologico-ambientali) raccolti in una visione d’insieme ed orientate ad obiettivi ed espliciti esiti attesi indicati dalla programmazione e dalla pianificazione.
 
4. La disciplina degli interventi privati
L’approccio alla trasformazione del territorio urbanizzato ‘per rigenerazione’ richiede un forte ripensamento del rapporto pubblico/privato. Lavorare ‘per rigenerazione’ comporta il continuo confronto delle Amministrazioni pubbliche con proprietari di suoli già edificati e con attese immobiliari. In questo confronto le Amministrazioni pubbliche devono necessariamente fare i conti con lo stock immobiliare esistente, prevalentemente di proprietà privata, con i tempi dei cicli edilizi e con l’andamento fluttuante del mercato degli immobili.
 
Il ‘Programma di rigenerazione urbana’ si pone dunque come lo strumento attraverso il quale i Comuni perseguiranno i complessi obiettivi urbanistici di rigenerazione attraverso la modifica del rapporto tra suolo scoperto (permeabile o cementificato) e suolo costruito (pubblico o privato) che connota qualunque tessuto urbano.
 
Il Disegno di Legge prefigura peraltro un sistema chiuso, ‘a consumo di suolo zero’, in cui le Amministrazioni devono necessariamente attivare strumenti di dialogo con i detentori dello stock immobiliare e dei suoli privati che si intrecciano ai suoli e agli edifici pubblici per formare i tessuti urbani. Il raggiungimento degli obiettivi di rigenerazione urbana definiti è perseguibile dunque attraverso l’azione contestuale, o comunque sinergica, sulla ‘città pubblica’ e sullo stock edilizio che costituisce la parte prevalente della città privata.
 
In questo sistema chiuso gli Enti Locali necessitano di disporre di strumenti che stimolano logiche partnernariali e innescano processi negoziali giacché il contesto di riferimento è assai più ‘rigido’ di quello che hanno affrontato nel condurre i processi di sviluppo urbano sia nella stagione dell’espansione che di quella della trasformazione delle grandi aree dismesse.
 
Al proposito occorre richiamare le problematiche connesse alla realizzazione di servizi e spazi in aree di proprietà privata che, senza l’accordo con i privati proprietari e la ricerca di innovative pratiche perequative, devono affrontare costose procedure espropriative agli elevati valori del mercato immobiliare urbano, sottraendo così consistenti risorse pubbliche alla realizzazione degli ‘interventi’ pubblici di rigenerazione urbana.
 
Il Disegno di legge individua agli art. 5, 6 e 7 lo schema dell’operatività che i Comuni dovranno attivare per raggiungere gli obiettivi di pubblico interesse evidenziati all’art.1. Tale schema di operatività dirige i Comuni verso una distinzione netta tra le procedure per attivare gli interventi sulla ‘città pubblica’ e quelle per attivare gli interventi sulla ‘città privata’, ostacolando dunque l’attivazione di sinergie tra interventi pubblici e interventi privati.
 
Per superare un’operatività indirizzata alla distinzione tra interventi pubblici e interventi privati e coinvolgere i privati nella rigenerazione urbana della città privata, introducendovi interventi di pubblico interesse, si manifesta la necessità di:
 
- individuare attraverso il ‘Programma comunale di rigenerazione urbana’, disciplinato all’art. 5, gli ‘ambiti urbani’ da assoggettare ad interventi di ‘rigenerazione urbana’, affiancando agli ‘interventi’ pubblici’ oltre alle aree ‘sfitte, non utilizzate o abbandonate’ anche gli interventi su altri ambiti di proprietà privata, emendando in tal senso il testo dell’articolo 5;
 
- associare il medesimo processo di valutazione ‘dell’idea progettuale’, disciplinato all’art.6, alla valutazione delle proposte di rigenerazione urbana avanzate dai privati ed associare alle valutazioni ‘di fattibilità tecnica ed economica’ le valutazioni di sostenibilità ambientale e territoriale, emendando in tal senso il testo dell’articolo 6;
 
- disciplinare il contenuto delle proposte di rigenerazione urbana da parte dei promotori privati, disciplinate all’articolo 7, cosicché possano essere valutate con le medesime procedure previste per gli interventi pubblici, emendando in tal senso il testo dell’articolo 7;
 
- innescare un dialogo costruttivo tra i Comuni e i promotori privati cosicché possa essere raggiunto l’interesse pubblico alla rigenerazione urbana attraendo gli investimenti privati sia sulla città pubblica che sulla città privata, emendando in tal senso il testo dell’articolo 7.”


Il testo virgolettato è tratto dal documento prodotto dalla Community