Urbanistica in Basilicata: una “tela di Penelope”?

07/04/2025 - A più di 25 anni dall’entrata in vigore della Legge Urbanistica Regionale, la Basilicata si ritrova con strumenti incompleti, visioni frammentate e un territorio sempre più esposto. Ma qualcosa si muove.
 
Un bilancio sull’attuazione della LR 23/1999 è doveroso e porta con sé alcune preoccupazioni:
 
- sono rimasti inattuati i due provvedimenti di cornice, in capo alla Regione, sulla trasformabilità del territorio regionale (Carta Regionale dei Suoli - CRS), e la sua programmazione strategica (Quadro Strutturale Regionale - QSR);
 
- è stato approvato il solo Piano Strutturale della Provincia di Potenza (PSP - 2013), mentre quello della Provincia di Matera è rimasto allo stato di Documento Preliminare (2011);
 
- a livello comunale, nessun Comune ha definitivamente “approvato” il Piano Strutturale (PSC), e solo metà dei Comuni della Basilicata si è dotato di Regolamento Urbanistico (RU), strumento che disciplina il sistema insediativo esistente.
 
In qualche caso sono stati attivati processi di pianificazione alla scala sovracomunale (per il sistema urbano della città di Potenza e per l'area della Val d’Agri) che però non sono approdati ad esiti significativi.
 

Urbanistica in Basilicata: criticità e ritardi

In assenza di indirizzi e scelte rinvenienti da strumenti di pianificazione regionale, provinciale e sovracomunale, l’iniziativa dei Comuni, pur introducendo quadri conoscitivi aggiornati delle qualità storico-morfologico-insediative di Centri Urbani e relativi contesti ambientali, e della loro tutela-trasformabilità, ha dovuto scontare incertezze e ritardi, ed a volte contraddittorie espansioni di centri abitati ormai in accelerato declino demografico.
 
Dopo la stagione della pianificazione post-sisma degli anni ‘80 dello scorso secolo, i motivi della limitata attuazione della legge 23/99 sono certamente da attribuirsi alle difficoltà - in relazione allo specifico contesto locale - di introdurre elementi di reale innovazione nelle pratiche di governo del territorio ai vari livelli istituzionali, ma anche al diffuso disinteresse a definire scelte che sarebbero potute risultare limitative e vincolanti rispetto alle iniziative e alle domande, spesso ammantate di dubbie “emergenze”, espresse dal territorio. È, in buona sostanza, mancata la volontà della politica regionale di gestire organicamente la legge 23/99.
 
Da questo punto di vista è risultato molto più conveniente adottare un indirizzo di complessiva deregolamentazione delle modalità di uso e trasformazione del territorio: indirizzo riscontrabile, del resto, anche a livello nazionale, con il progressivo “debordamento” della normativa edilizia (DPR 380/2001), su quella propria dell’urbanistica.
 

Urbanistica in Basilicata: il Piano Casa

Deregolamentazione che in generale favorisce la realizzazione di interventi puntuali fuori dalla valutazione organica degli strumenti di pianificazione, e che in Basilicata ha trovato il suo approdo legislativo nella Legge Regionale 7 agosto 2009, n. 25 “Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio dell’economia e alla riqualificazione del patrimonio esistente” (meglio conosciuta come “Piano Casa”).
 
Legge che, trascolorando progressivamente dai suoi originari obiettivi di “riqualificazione”, e dalla sua natura “straordinaria” e “pro-ciclica” di sostegno al comparto dell’edilizia, ha subito (dal 2009) ben 15 modifiche ed aggiornamenti, tra cui quello della sua stabilizzazione in norma “ordinaria”, e quello della equiparazione, ad edifici residenziali esistenti, di quelli “autorizzati anche in forza di titolo abilitativo in corso di validità o condonati”.
 
Un vero e proprio “obbrobrio” giuridico, tra l’altro censurato, per quanto riguarda gli edifici condonati, da una sentenza della Corte Costituzionale (sull’analoga legge della Regione Piemonte), che ha chiarito come non sia possibile applicare premialità volumetriche su edifici condonati (Corte costituzionale - Sentenza 4 luglio 2024, n. 119).
 
Ciò ha determinato un’estensione generalizzata della norma a tutti gli interventi edilizi, compresi cioè quelli non ancora realizzati, con incrementi delle volumetrie (+40%) e/o modifiche delle destinazioni d’uso, che di fatto vanificano ogni pianificazione comunale esistente; a danno anche della qualità della vita dei cittadini, attesa la possibilità di “monetizzare” gli standard per verde e servizi, ove non “fisicamente” realizzabili. 
 
Questione che, come facilmente intuibile, crea situazioni di completo stravolgimento della qualità consolidata delle nostre città, trasformando gli interventi di riqualificazione e/o “rigenerazione” (obiettivo originario della legge), in episodi di “degenerazione urbana”, soprattutto nei contesti di maggiore vivacità del mercato immobiliare, come i due capoluoghi regionali.
 
Vedi in particolare Matera, ove tale “vivacità” è sostenuta da un trend turistico positivo, e le demolizioni/ricostruzioni, con inverosimili aumenti di volumetria, sono continue, in particolare nelle aree centrali, con conseguente snaturamento della qualità consolidata della città novecentesca.
 
Ma non se la passano meglio i territori agricoli, ove sono spesso presenti edifici condonati: zone che, con tali modalità applicative, si rischia di compromettere irrimediabilmente e con esse tutto il paesaggio rurale. In particolare, le zone periurbane, ove si assiste al moltiplicarsi di “condomini di campagna”, con ricadute paesaggistiche importanti, carenza di servizi e urbanizzazioni, disordine insediativo, che nei fatti deforma le città.
  

Urbanistica in Basilicata: le nuove prospettive

L’urbanistica in Basilicata è così divenuta una sorta di “tela di Penelope”, che le Pubbliche Amministrazioni, a fatica, tessono “di giorno”, con le loro pianificazioni istituzionali condivise e portatrici dell’interesse generale; ma che operatori privati (rendita fondiaria ed operatori del settore edilizio), disfano di “notte”, con “deregulation” (e “SCIA”). Il territorio, i cittadini restano così privi di tutela, nudi ed impotenti, defraudati di “qualità della città”, e della “vita” al suo interno.

Prendendo atto e documentando questa prassi di deregulation urbanistica, la Sezione INU di Basilicata, ha organizzato, a fine 2024, un primo Seminario di approfondimento della questione. Seminario, molto partecipato da tecnici, amministratori e cittadini, nel quale si è discusso delle misure più urgenti da adottare per contrastare tale deriva deregolativa.
 
Ne è scaturita una proposta di modifica alla legge regionale 25/2009, depositata in Consiglio Regionale a firma di un consigliere di maggioranza e uno di minoranza; proposta che, seppur proponendo soluzioni parziali, apre ad una riflessione sulla qualità del “fare urbanistica” in Basilicata.
 
È intenzione della Sezione INU/Basilicata affrontare il tema innanzitutto sotto il profilo “culturale”, contribuendo a diffondere, nella società lucana, e fra tecnici ed amministratori, la consapevolezza che è il “piano”, piuttosto che il “progetto”, lo strumento che può realizzare migliori livelli di qualità della vita (insediativa e sociale) nel territorio regionale anche in risposta al suo preoccupante declino demografico.
 
In tal senso il tema del “Piano Utile”, cui è dedicato il prossimo congresso nazionale INU, trova significato operativo nel contesto territoriale della Basilicata, quale “laboratorio” dove sperimentare soluzioni alle problematiche delle aree interne del Paese.
 
E si propone altresì di approfondirlo anche sotto il profilo “giuridico-disciplinare”, affrontando il tema di una necessaria revisione/aggiornamento della legge urbanistica regionale, che dovrà fondarsi su un modello di pianificazione più aderente ai caratteri ed alle dinamiche specifiche del contesto territoriale regionale e sub-regionale, all’interno di un più incisivo processo di aggregazione dei Comuni (vedi le “Unioni di Comuni”).
 
La Basilicata sconta l’assenza (ormai da alcuni decenni) di un’adeguata strategia di sviluppo territoriale, correlata ad idonei strumenti di pianificazione spaziale, che possano interagire con gli strumenti della programmazione economica ordinaria e straordinaria (vedi l’impiego delle risorse finanziarie di fonte comunitaria e statale): il che ha rappresentato elemento di forte criticità nello sviluppo della regione.
 
È oggi necessario ed urgente mettere a punto “vision e strategie” per lo sviluppo della regione, basate su una specifica consapevolezza dei valori e delle specializzazioni territoriali accompagnate da un sistema di regole efficaci e coerenti per l’implementazione delle stesse, per guidare i processi di sviluppo, favorire la competitività del territorio e promuovere politiche innovative di sostenibilità che sappiano coniugare sviluppo locale a tutela e salvaguardia delle risorse naturali, e valorizzazione del patrimonio culturale.
 

Urbanistica in Basilicata: la proposta

In particolare, va ricercata una dimensione della pianificazione strategico-strutturale alla scala sovracomunale, che potrebbe favorire - soprattutto nei territori delle aree interne regionali - il conseguimento di più adeguati standard di vita per le popolazioni insediate, contrastando e/o limitando i fenomeni di esodo demografico.
 
Dimensione dettata non solo dalle esigenze legate alla gestione associata di servizi (tra cui accorpamenti delle strutture tecnico amministrative, e del welfare, alla scala sovracomunale), ma sempre più alla definizione di strategie di sviluppo locale, che incidano fortemente sul futuro delle comunità: vedi i temi della transizione energetica, dei cambiamenti climatici, della prevenzione dei rischi, ecc.

Alla scala regionale priorità assoluta è rappresentata infine dall’approvazione in tempi brevi del Piano Paesaggistico Regionale (PPR), che si pone oggi come lo strumento più utile per il governo del territorio, in riferimento a chiari e condivisi obiettivi di qualità di paesaggio e territorio, ed alla definizione di una nuova vision di sviluppo della regione ancorata ad alcuni progetti strategici. A tal proposito segnaliamo che sono stati pubblicati agli inizi di marzo (2025) tutti gli elaborati di piano.
 
Esito di un lavoro complesso, durato alcuni anni, implementato nel tempo, che ha posto attenzione ai grandi temi dei cambiamenti climatici, dello sviluppo sostenibile, del cibo e della sicurezza alimentare, alle proposte contenute nel Green New Deal e Strategie dell'UE su “Biodiversità” e "Dal produttore al consumatore", nel Piano Energia e Clima (PNIEC), nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). 
 
Il PPR recepisce anche i contenuti di alcune proposte della Commissione europea quali la “Generation Restoration #EUBiodiversity (ripristino della natura), e “Salute del suolo: proteggere, gestire in modo sostenibile e ripristinare i suoli dell'UE”.
 
Il quadro normativo di riferimento per la pianificazione paesaggistica regionale è pertanto denso e complesso, e costituito non solo dalla Convenzione europea del paesaggio (CEP) e dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004), che impongono una struttura di piano paesaggistico evoluta e diversa dai piani paesistici approvati in attuazione della L. 431/85 negli anni Novanta.
 
È interessante evidenziare come l’approccio “sensibile” o estetico-percettivo (che individua le eccellenze e i quadri di insieme delle bellezze naturali e dei giacimenti culturali da conservare) si tramuta nel PPR della Basilicata, in un approccio strutturale e programmatico che coniuga la tutela e la valorizzazione dell’intero territorio regionale.
 
In merito al PPR, la Sezione INU Basilicata attiverà un percorso di approfondimento, di proposta e di confronto, per favorire la conoscenza condivisa dello strumento, affinché, una volta approvato, diventi riferimento utile per tutte le amministrazioni titolari di responsabilità di Piano, ma anche per i tecnici e cittadini quali attori consapevoli delle trasformazioni territoriali.
 
Una “tela di Penelope”, questa volta (auspicabilmente) completata, che protegga il variegato paesaggio della Basilicata, da perniciose “folate” colonizzatrici.