Pianificazione territoriale in Umbria: un sistema multilivello in cerca di coerenza

16/06/2025 - Quali sono oggi le priorità e le criticità della pianificazione territoriale in Umbria? A quasi dieci anni dalla legge regionale che ne ha ridefinito gli strumenti, tra ricostruzione post-sisma, strategie urbane e contrasto al consumo di suolo, il quadro resta complesso. L’attuazione delle politiche sul territorio procede a velocità diverse e l’assenza di alcuni strumenti chiave pone nuove domande sul futuro della pianificazione regionale.
 

Il quadro normativo della pianificazione territoriale in Umbria

La Regione Umbria con la legge regionale 1/2015 “Testo unico Governo del territorio e materie correlate” ha definito il quadro della pianificazione in Umbria, sia di livello regionale che comunale. A tal proposito al Capo II della legge, che prende il titolo “Programmazione e pianificazione” chiarisce e definisce il rapporto di reciprocità e complementarità della pianificazione e della programmazione su base territoriale.
 
All’art. 3 del CAPO II troviamo la definizione e le rispettive dimensioni della pianificazione; infatti, troviamo che la pianificazione è la modalità generale di governo del territorio, attraverso la quale le politiche pubbliche trovano coerenza, integrazione e sinergia, sulla base di elementi conoscitivi e valutativi condivisi sullo stato e sulle dinamiche del territorio. La pianificazione si esprime in una pluralità di atti e strumenti specifici, con i quali sono definiti gli obiettivi territoriali e le modalità per il loro perseguimento.
 
In riferimento alle “dimensioni” della pianificazione lo stesso articolo indica come la pianificazione si articola nelle seguenti dimensioni:
 
a) strategica e programmatica, caratterizzata dalla definizione di obiettivi e scelte di medio e lungo termine;
 
b) regolativa che definisce indirizzi, regole di uso del suolo e modalità di tutela e trasformazione del territorio nella loro dimensione funzionale e spaziale, volte al perseguimento delle strategie e dei programmi;
 
c) conformativa con valore prescrittivo nei confronti della proprietà e degli altri diritti reali.
 
Il quadro che garantisce e garantirà il pieno esercizio del governo del territorio si articola pertanto in una dimensione programmatica/strategica e in una dimensione pianificatoria/regolativa espressa alle diverse scale e dai rispettivi attori istituzionali pubblici.
 

Gli strumenti regionali e comunali per il governo del territorio

Gli strumenti di programmazione e pianificazione riguardano la dimensione territoriale, paesaggistica e urbanistica e la legge li definisce come:
 
- il Programma Strategico Territoriale (PST), strumento di livello e scala regionale, di dimensione strategica e programmatica;
 
- il Piano Paesaggistico Regionale (PPR), strumento di livello e scala regionale, di dimensione strategica, programmatica, regolativa e parzialmente conformativa ove previsto dalla relativa disciplina;
 
- il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP), strumento della pianificazione territoriale e urbanistica tra più comuni e di area vasta, di dimensione strategica, programmatica e regolativa;
 
- il Piano Regolatore Generale (PRG), strumento di scala e livello comunale, o intercomunale articolato a sua volta in:
* PRG, parte strutturale, di dimensione strategica, programmatica e parzialmente conformativa ove previsto dalla relativa disciplina;
* PRG, parte operativa, di dimensione regolativa e conformativa;
 
- i piani di settore previsti da norme nazionali e regionali, di dimensione strategica, programmatica, regolativa e conformativa.
 
Il quadro appena richiamato assume la forma ed i contenuti di pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica, per indirizzare l'azione pubblica e privata sul territorio utilizzando gli strumenti appena illustrati.
 

La pianificazione per la ricostruzione post-sisma del 2016

Al quadro sopra descritto la Regione Umbria ha affiancato, mediante L.R. 8/2018 “Norme per la ricostruzione delle aree colpite dagli eventi sismici del 24 agosto 2016, 26 e 30 ottobre 2016 e successivi. Modificazioni ed integrazioni a leggi regionali”. La Regione con la presente legge promuove lo sviluppo socioeconomico del territorio regionale interessato dagli eventi sismici del 2016, con particolare riferimento alla sostenibilità, alla innovazione ed alla inclusione quali elementi fondanti il modello di crescita economica.
 
Le misure della legge integrano, per gli aspetti di competenza regionale, le normative statali emanate a seguito degli eventi sismici del 2016, coordinandosi con i contenuti dei provvedimenti del Commissario del Governo per la ricostruzione nei territori interessati dal sisma e prevalgono su quelle degli strumenti urbanistici e dei regolamenti comunali. Le politiche di sviluppo del territorio regionale interessato dagli eventi sismici del 2016 vengono attuate attraverso un ciclo programmatico, realizzato nell’ambito del partenariato economico e sociale.
 
Le fasi del ciclo programmatico, previste dalla legge, sono:
- la definizione degli indirizzi pluriennali attraverso il documento di indirizzo pluriennale - master plan per lo sviluppo della Valnerina e del Comune di Spoleto (MPS);
- l’individuazione di programmi di attuazione triennali;
- le misure di attuazione;
- le attività di monitoraggio, controllo e valutazione orientate alla qualificazione e revisione degli indirizzi alla luce delle esperienze condotte, dei risultati raggiunti e delle eventuali mutazioni nelle condizioni e nello scenario di riferimento.

Nell’attuale fase di attuazione della programmazione comunitaria 2024-2027 la programmazione regionale è nella fase di definizione dei Programmi Urbani di Sviluppo Sostenibile (PSUS), per le cinque principali città umbre (Perugia, Terni, Foligno, Spoleto, Città di Castello), e della Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI), per le cinque Aree interne della regione (Trasimeno, Eugubino, Orvietano, Valnerina e Media Valle del Tevere). Con tale programmazione si definiranno strategie, azioni e interventi per il territorio alle diverse scale: quella urbana e quella territoriale, seppur definita in ambito urbano/locale con effetti sulle dimensioni d’Area.
 

Criticità e ritardi nell’attuazione della pianificazione

Allo stato odierno l’esercizio del governo del territorio non può essere pienamente efficace in quanto la pianificazione paesaggistica, seppur avviata e condotta verso la sua definizione finale, non risulta approvata, pertanto non efficace. La programmazione su base territoriale, che sarà rappresentata dal PST non è mai stata licenziata, ancorché in fase di redazione, da quando è stata appunto definita dalla legge sopra richiamata.
 
I Comuni dell’Umbria esercitano la rispettiva attività di governo del territorio con piani abbastanza datati, solamente poche Amministrazioni comunali hanno rinnovato lo strumento di pianificazione comunale così come prefigurato dalla legge regionale. La dimensione programmatica/strategica della ricostruzione post-sisma 2016 non è stata attuata mediante gli strumenti previsti dalla L.R. 8/2018.
 
È trascorso ormai oltre un decennio dalla ex L.R. 12/2008 sulla Rivitalizzazione dei centri storici e sulla definizione di uno strumento dedicato alla rigenerazione dei centri storici medesimi, il Quadro Strategico di Valorizzazione dei centri storici (QSV) e dalla attuazione dei Programmi Urbani Complessi (PUC) per le città e per i sistemi territoriali intercomunali, senza che nel tempo trascorso vi sia stata una politica regionale strutturata sulla rete di città e sui centri storici, anche in ragione di una tradizione consolidata in Umbria di politiche e interventi, a partire dalle politiche di risanamento degli anni ’60, dalla Carta di Gubbio, al recupero e alla rivitalizzazione dei centri storici, all’attuazione di Programmi di Recupero Urbano (PrU), ai Contratti di Quartiere e ai già richiamati Programmi Urbani Complessi nonché alle politiche di ricostruzione dei numerosi centri storici colpiti dagli eventi sismici, dove si distingue la virtuosa esperienza umbra dei Programmi Integrati di Recupero (PIR) attuati nell’ambito della ricostruzione del sisma del 1997 che colpì le regioni di Umbria e Marche.
 
A fronte di un quadro così definito e dalla constatazione dello stato dell’arte effettivo sugli strumenti dedicati al governo del territorio e all’assenza ormai decennale di politiche strutturate per le città, i territori, nonché per i centri storici, al netto dell’attuazione di strategie nazionali, come la SNAI, o comunitarie, come le Agende Urbane, che risultano comunque prive di una strategia di lungo periodo di carattere strategico-programmatico da elaborare su base territoriale, così come concepita dalla già richiamata legge regionale umbra, ci si attende una ripresa del dibattito regionale per la definizione e la ripresa di politiche per il governo del territorio che possano colmare tali necessità e rilanciare l’Umbria come laboratorio di innovazione, così come ha saputo rappresentarsi nel corso del tempo, almeno tra gli anni ’60 e tutti gli anni ’90.
 
In questo senso si ravvede la necessità di ri-definire un quadro di programmazione strategica su base territoriale di scala regionale.
 

Il ruolo della pianificazione paesaggistica nella transizione ecologica

Le risorse dei territori, le criticità e i rischi, le dinamiche dello sviluppo, le potenzialità e le opportunità, le reti verdi e blu, l’economia circolare, lo sviluppo sostenibile, non conoscono limiti amministrativi. La pianificazione locale non ha la forza e la scala adatta per affrontare tali dinamiche: si deve appoggiare su un quadro di area vasta non solo per le finalità di verifica e controllo delle scelte locali ma deve poter contare su un quadro di coerenza territoriale sul quale declinare azioni concrete di attuazione della strategia regionale per lo sviluppo sostenibile.
 
Parallelamente non appare più rimandabile la necessità di dotare la Regione Umbria di una pianificazione paesaggistica che possa integrare, oltre alle politiche sulle infrastrutture verdi e blu, sul contrasto al consumo di suolo, sulla mobilità sostenibile, anche la spinta promossa dall’attuale giunta regionale verso la definizione delle regole per lo sviluppo di sistemi per la produzione di energia prodotta da fonti rinnovabili.
 
Seppur lodevole di merito la definizione di aree idonee per lo sviluppo di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, su cui sta lavorando attualmente la Regione Umbria, appare evidente quanto il tema non possa essere affrontato in via settoriale, ma debba essere integrato ad una pianificazione paesaggistica regionale.
 
La definizione delle regole per la qualità paesaggistica degli interventi, le forme di tutela e conservazione, le azioni di riqualificazione sostenibile, il recupero di aree degradate, il contrasto al consumo di suolo, il ruolo ambientale e paesaggistico delle reti verdi e blu, la coerenza delle reti energetiche e lo sviluppo di forme di energia da fonti rinnovabili volte alla qualificazione ambientale dei territori e la loro compatibilità paesaggistica, rappresentano questioni di estrema urgenza per fornire risposte concrete per l’attuazione di politiche per lo sviluppo territoriale sostenibile.
 

Rigenerazione urbana e contrasto al consumo di suolo

Tra i temi emergenti per un rilancio del governo del territorio regionale si evidenzia la necessità di avviare una strategia regionale per il contrasto al consumo di suolo, per la diffusione della pratica della rigenerazione urbana e per la prevenzione dai rischi ambientali.
 
Appare necessario rivedere le regole e le norme che determinano il dimensionamento urbanistico nella revisione e formazione dei piani comunali. Una seria politica di contrasto al consumo di suolo parte da una vera revisione delle quantità da mettere in gioco nel dimensionamento urbanistico degli insediamenti. Regole che possano favorire e incentivare il recupero e la rigenerazione urbana piuttosto che l’investimento di nuovi suoli. Il contrasto al consumo di suolo si pratica nella pianificazione urbanistica locale ordinaria sempre in un quadro di coerenza regionale.
 
La rigenerazione urbana e territoriale implica un ingaggio dei territori e delle popolazioni attorno a percorsi partecipati e condivisi. Sarebbe necessario ripensare gli approcci al coinvolgimento delle comunità locali attorno ai temi della prevenzione dai rischi naturali e climatici, alla valorizzazione dei sistemi naturalistici e ambientali in forme “pattizie” e strategiche, pertanto meno regolative, come i contratti di Fiume e i Contratti di paesaggio.
 
Parallelamente ad una riflessione strutturata sulla rigenerazione urbana come risposta al contrasto del consumo di suolo andrebbe ri-avviata una politica di rigenerazione mirata al ri-abitare i centri storici anche in ragione del crescente fenomeno della gentirfication e della turistificazione della città storica, che sta investendo anche il sistema insediativo storico regionale. Le politiche per i centri storici hanno “storicamente” caratterizzato l’Umbria nel contesto nazionale: andrebbe a mio avviso rilanciato il dibattito dall’Umbria che ha rappresentato la cassa di risonanza per questo tipo di sensibilità, di valenza nazionale, attorno alla stipula della Carta di Gubbio del 1960.
 
In definitiva sarebbe auspicabile che vi sia una ripresa delle tematiche evidenziate, così come si può apprendere dall’attuale dibattito umbro, condotto principalmente dal nuovo governo regionale.