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Scheda Normativa

Direttiva 10/10/2012

(Gazzetta ufficiale 09/11/2012 n. 262)

Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Esercizio di attivita' commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonche' di qualsiasi altra attivita' non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale

IL MINISTRO
PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI

Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modificazioni, e in particolare gli articoli 4 e 14;
Visto il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive
modificazioni, e in particolare l'art. 20, comma , gli artt. 45 ss.,
nonche' l'art. 52;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 26 novembre 2007,
n. 233 e successive modificazioni;
Visto il decreto ministeriale 20 luglio 2009, recante
"Articolazione degli uffici dirigenziali di livello non generale
dell'Amministrazione centrale e periferica";
Vista la precedente direttiva ministeriale in data 9 novembre 2007,
pubblicata sulla G.U. n. 269 del 19 novembre 2007, in materia di
"Esercizio del commercio in aree di valore culturale di cui
all'articolo 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42";
Considerato che e' sempre piu' frequente e rilevante nel dibattito
pubblico - ed e' oggetto di sempre piu' intensa attenzione da parte
dei media - la questione della compatibilita' tra le attivita'
commerciali all'aperto e ambulanti, di diversi genere e tipologia, e
le esigenze di tutela e di adeguata qualita' della valorizzazione del
patrimonio culturale;
Considerato, in particolare, che desta crescente preoccupazione
l'esercizio diffuso e talora incontrollato di attivita' commerciali,
nonche' di attivita' ambulanti di varia natura e tipologia,
nell'ambito di aree pubbliche aventi particolare valore archeologico,
storico, artistico e paesaggistico, specie in quelle contermini ai
complessi monumentali e agli altri immobili del demanio culturale
interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti;
Considerato che l'esercizio delle attivita' sopra menzionate puo'
determinare la compromissione delle esigenze di tutela del patrimonio
culturale, in quanto potenzialmente configgente, oltre che con la
corretta conservazione e protezione, anche con la salvaguardia
dell'aspetto e del decoro dei beni e del significato culturale da
essi espresso e rappresentato;
Considerato, inoltre, che lo svolgimento di attivita' non
compatibili puo' impedire di assicurare livelli di valorizzazione
qualitativamente adeguati allo straordinario valore dei beni
interessati, con effetti pregiudizievoli anche sullo sviluppo e la
promozione del turismo culturale;
Considerato che il conseguimento degli obiettivi e il
soddisfacimento delle esigenze, sopra indicati, di tutela e
valorizzazione del patrimonio culturale richiede la piena e leale
collaborazione tra le diverse Istituzioni pubbliche a vario titolo
competenti, nell'esercizio dei rispettivi poteri e attribuzioni;
Considerato che, in ogni caso, lo svolgimento, nelle aree in
argomento, di attivita' commerciali, nonche' di attivita' ambulanti
di varia natura e tipologia, richiede un'adeguata e continuativa
attivita' di controllo in funzione preventiva e repressiva di
possibili abusi, da parte delle competenti Autorita', anche al fine
specifico del rispetto delle prescrizioni dettate per la tutela e la
valorizzazione del patrimonio culturale;
Ritenuto altresi' necessario che l'Amministrazione operi una esatta
ricognizione dei provvedimenti di tutela gia' adottati, al fine di
assicurarne la puntuale applicazione, nonche' al fine di valutare la
necessita' di eventuali misure integrative;
Ritenuto pertanto necessario impartire le conseguenti disposizioni
agli Uffici e, in particolare, al Segretariato generale, alle
Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e alle
Soprintendenze;

Emana la seguente direttiva :

al segretariato generale, alle direzioni regionali e alle
soprindentenze:
1. Finalita' e destinatari.
La seguente direttiva e' finalizzata a impartire disposizioni agli
Uffici al fine di contrastare l'esercizio, nelle aree pubbliche
aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e
paesaggistico, di attivita' commerciali e artigianali su aree
pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonche' di qualsiasi
altra attivita' non compatibile con le esigenze di tutela del
patrimonio culturale, con particolare riferimento alla necessita' di
assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili
del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente
rilevanti, nonche' delle aree a essi contermini.
Uffici destinatari della presente direttiva sono il Segretariato
generale, nell'esercizio dei propri compiti di coordinamento, nonche'
le Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le
Soprintendenze, nell'esercizio delle rispettive competenze di tutela
e valorizzazione del patrimonio culturale.
2. Ricognizione dei provvedimenti gia' adottati e prima indicazione
delle eventuali ulteriori esigenze di tutela.
La prima attivita' indispensabile allo scopo di perseguire le
finalita' di cui al paragrafo 1 attiene alla compiuta e puntuale
ricognizione delle esigenze di tutela e di valorizzazione, nonche'
dei provvedimenti gia' emanati al riguardo, al fine di consentire
un'adeguata visione d'insieme delle prescrizioni di tutela vigenti in
relazione all'ambito di riferimento della presente direttiva.
A tal fine, il Segretariato generale impartira' opportune
disposizioni alle Direzioni regionali affinche' queste provvedano,
coordinando le Soprintendenze di settore:
- alla redazione di una prima ricognizione dei complessi
monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati
da flussi turistici particolarmente rilevanti, nelle cui adiacenze
vengano esercitate attivita' commerciali e artigianali su aree
pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonche' qualsiasi altra
attivita' potenzialmente lesiva delle esigenze di tutela e
valorizzazione; la prima ricognizione potra' essere utilmente
raccolta in un elenco delle aree e dei beni interessati, suscettibile
di successiva integrazione;
- alla ricognizione dei provvedimenti di vincolo gia' emanati con
riferimento ai suddetti beni e immobili, con la specificazione delle
eventuali disposizioni gia' impartite recanti prescrizioni o divieti
inerenti l'esercizio di attivita' commerciali e artigianali su aree
pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonche' di qualsiasi
altra attivita', con o senza occupazione di suolo pubblico, non
compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale;
- alla ricognizione, con riferimento ai medesimi complessi e
immobili, degli eventuali provvedimenti di divieto di commercio su
aree pubbliche adottati dai Comuni, sentiti i Soprintendenti, ai
sensi dell'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio;
- alla rilevazione, sulla base di una prima sommaria valutazione,
delle eventuali ulteriori esigenze di tutela e di valorizzazione dei
beni in argomento, che non possono essere adeguatamente soddisfatte
mediante la sola puntuale applicazione delle misure gia' in vigore.
I dati in argomento dovranno essere raccolti dalle Direzioni
regionali e trasmessi al Segretariato generale.
3. Linee di intervento.
A seguito della ricognizione operata, i competenti Uffici
periferici interverranno nei contesti di criticita' rilevati,
assicurando anzitutto il puntuale rispetto delle prescrizioni di
tutela gia' impartite dall'Amministrazione.
Di tale ricognizione verra' data opportuna notizia agli uffici
delle Autonomie territoriali competenti. Sulla base dei risultati
della ricognizione potra' essere avviata un'opportuna
razionalizzazione di dispositivi di vincolo vigenti, per quanto
attiene alle prescrizioni d'uso, al fine di integrarli e renderli
coerenti con le sopravvenienze.
Ove le misure gia' vigenti non siano reputate sufficienti, gli
Uffici porranno in essere le seguenti ulteriori azioni.
3.1. Regolamentazione del commercio nelle aree pubbliche.
Un fondamentale ambito di intervento per il conseguimento della
finalita' indicata al paragrafo 1 consiste nell'esercizio dei poteri
affidati agli Uffici periferici del Ministero nell'attivita' di
regolamentazione del commercio nelle aree pubbliche aventi
particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico.
Ai sensi dell'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, compete invero ai Comuni, sentito il Soprintendente,
l'individuazione delle aree aventi le caratteristiche sopra indicate
nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l'esercizio
del commercio.
Gli Uffici di questa Amministrazione si adopereranno quindi al fine
di sollecitare l'esercizio da parte delle Amministrazioni locali dei
poteri di regolamentazione del commercio sulle aree in argomento.
A tal fine, in particolare, i Soprintendenti, con il coordinamento
del Direttore regionale, proporranno ai competenti Enti locali
l'individuazione di aree per le quali vietare o sottoporre a
condizioni l'esercizio del commercio, allo scopo di tutelare, in
particolare, l'aspetto e il decoro dei complessi monumentali e degli
altri immobili del patrimonio culturale interessati da flussi
turistici particolarmente rilevanti.
Nello stesso senso, gli Uffici del Ministero collaboreranno con le
Amministrazioni locali mediante la segnalazione delle attivita'
commerciali o ambulanti che si svolgano illecitamente nelle aree in
argomento, sollecitando l'esercizio dei poteri repressivi da parte
delle medesime Amministrazioni o, ove ne sussistano i presupposti,
delle Autorita' di pubblica sicurezza.
L'esercizio congiunto dei poteri in questione potra' essere
opportunamente racchiuso nella forma dell'accordo tra pubbliche
amministrazione volto a disciplinare lo svolgimento in collaborazione
di attivita' di interesse comune, ai sensi dell'articolo 15 della
legge 7 agosto 1990, n. 241.
3.2. Adozione di specifici provvedimenti di tutela a difesa
dell'aspetto e del decoro delle aree pubbliche d'interesse culturale
o paesaggistico.
In ogni caso, e indipendentemente dalle attivita' di collaborazione
con i Comuni svolte ai sensi del precedente paragrafo 3.1, gli Uffici
destinatari della presente direttiva, ciascuno per quanto di propria
competenza, valuteranno la necessita' di adottare appositi
provvedimenti di tutela, nell'esercizio dei poteri previsti dalla
Parte seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
In tale prospettiva, gli strumenti utilizzabili appaiono essere
sostanzialmente due.
3.2.1. Disposizioni di divieto di usi non compatibili.
In primo luogo, si rende possibile l'adozione, rispetto ai beni
sottoposti a vincolo diretto di bene culturale, ai sensi
dell'articolo 10, commi 1 e 3 e degli articoli 13 e ss. del Codice,
di specifiche prescrizioni volte a vietare gli usi che appaiono non
compatibili con il carattere storico o artistico dei beni, ai sensi
dell'articolo 20 del medesimo Codice.
In proposito, si richiama l'attenzione degli Uffici destinatari
della presente direttiva sulla previsione dell'articolo 10, comma 4,
lettera g), del Codice. La suddetta disposizione - costituente una
novita' normativa rispetto alla legislazione previgente al Codice -
include "le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani
di interesse artistico o storico" tra le cose da considerarsi
ricomprese tra quelle indicate al comma 1 e al comma 3, lettera a).
Discende pianamente dalla lettura della prescrizione normativa
citata, insieme a quelle di cui all'articolo 10, comma 1 e
all'articolo 12, comma 1, del Codice, che, in ogni caso, anche tutte
le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi urbani per i quali non
sia stato emanato un puntuale provvedimento di vincolo, ma
appartenenti a soggetti pubblici e realizzate da oltre settanta anni,
sono comunque sottoposte interinalmente all'applicazione del regime
di tutela della Parte Seconda del Codice (e, quindi, anche alle
previsioni del citato art. 20, comma 1), fino a quando non sia
effettuata la procedura di verifica dell'interesse culturale di cui
all'articolo 12 del Codice. Ne discende altresi', secondo i noti
principi, che l'applicazione del regime speciale di tutela potra'
cessare unicamente a seguito di svolgimento della procedura di
verifica dell'interesse culturale con esito negativo.
Tali conclusioni, oltre a risultare dall'inequivoco disposto
normativo, sono altresi' supportate dagli orientamenti espressi dalla
giurisprudenza, anche costituzionale. In particolare, con la sentenza
n. 247 del 2010, la Corte costituzionale ha avuto modo di
pronunciarsi su due importanti aspetti, entrambi rilevanti ai fini
che qui interessano. Sotto un primo profilo, e' stata affermata
expressis verbis la legittimita' dell'imposizione di divieti che
limitano le possibilita' di esercizio di attivita' commerciali nelle
aree pubbliche allo scopo della valorizzazione dei centri storici
delle citta' d'arte a forte vocazione turistica. Sotto altro profilo,
la Corte ha posto in relazione con tale finalita' non solo il piu'
volte citato articolo 52 del Codice, ma anche l'articolo 10, comma 4,
lettera g), sopra richiamato, mediante il quale il legislatore ha
reso "esplicito che le pubbliche piazze, le vie, le strade e gli
altri spazi urbani di interesse artistico o storico rientrano fra i
beni culturali, e che essi sono pertanto oggetto di tutela ai fini
della conservazione del patrimonio artistico e del decoro urbano".
Nello stesso senso si e' altresi' pronunciato il Consiglio di
Stato, il quale ha enunciato chiaramente il principio della non
necessarieta' della dichiarazione ai sensi dell'art. 13 del Codice
con riferimento alle pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi
urbani appartenenti a taluno dei soggetti indicati all'art. 10, comma
1, poiche' tali immobili presentano ex se interesse storico-artistico
(Cons. Stato, sez. VI, 24 gennaio 2011, n. 482).
Sulla scorta di quanto precede, appare necessario che i competenti
Uffici dell'Amministrazione adottino, con riferimento alle aree
pubbliche contermini ai complessi monumentali e agli altri immobili
del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente
rilevanti, apposite determinazioni volte a vietare gli usi da
ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di
valorizzazione. In tale prospettiva, e' da ritenere che tra tali usi
non ammessi possano rientrare a pieno titolo, sulla base delle
valutazioni da rendere caso per caso, sia le forme di uso pubblico
non soggette a concessione di uso individuale (come le attivita'
ambulanti senza posteggio), sia, ove se ne riscontri la necessita',
l'uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del
rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo
pubblico.
I competenti Organi periferici dovranno, peraltro, indicare
motivatamente quali usi del bene siano da ritenere non compatibili
con le esigenze di tutela e di valorizzazione, specificando, tra
l'altro, secondo quanto fin qui si e' detto, se siano vietate solo le
attivita' ambulanti senza posteggio o tutte le attivita' commerciali
con concessione di posteggio o anche tutte le occupazioni di suolo
pubblico a qualunque titolo. Siffatti apprezzamenti
tecnico-discrezionali, riservati alle competenze di gestione degli
organi periferici a cio' preposti, dovranno naturalmente obbedire ai
fondamentali principi di ragionevolezza e di proporzionalita'.
3.2.2 Adozione di prescrizioni di tutela indiretta.
Sotto diverso profilo, verra' presa in considerazione l'adozione,
rispetto alle aree non assoggettate di per se' a tutela, ma
costituenti la cornice ambientale di beni culturali direttamente
tutelati, di prescrizioni di tutela indiretta, ai sensi dell'articolo
45 del medesimo Codice. Cio' allo specifico fine di impedire che -
specie mediante l'installazione di posteggi, banchetti o strutture
stabili o precarie di varia natura e tipologia - sia pregiudicata la
visuale dei beni direttamente vincolati ovvero ne siano "alterate le
condizioni di ambiente e di decoro".
3.2.3. Esigenze di pubblicita' e repressione degli illeciti.
I provvedimenti adottati ai sensi dei paragrafi 3.2.1 e 3.2.2.
avranno come diretti destinatari i soggetti proprietari o
consegnatari delle aree pubbliche interessate, spesso individuabili
nei Comuni. I medesimi provvedimenti sono peraltro destinati a
riverberare i loro effetti anche nei confronti di due ulteriori
ordini di soggetti: in primo luogo, i titolari di diritti di uso
individuale delle aree interessate; in secondo luogo, la stessa
generalita' dei consociati, in quanto titolare di un diritto di uso
pubblico delle aree stesse, da esercitarsi nel rispetto delle
prescrizioni e dei divieti impartiti a difesa del superiore interesse
inerente la tutela dei beni.
Occorre peraltro precisare - anche ai fini del regime della
partecipazione procedimentale - che la posizione giuridica delle ora
dette due categorie di soggetti si presenta non omogenea, atteso che
gli uni - i soggetti titolari di diritti di uso individuale delle
aree interessate - vantano una posizione particolare qualificata e
differenziata, che attribuisce loro veste di soggetti direttamente
incisi, titolari uti singuli di un interesse legittimo partecipativo,
mentre gli altri - la generalita' dei consociati - vantano
esclusivamente un interesse semplice o di fatto e, dunque, un titolo
uti cives alla partecipazione procedimentale, ma non anche un vero e
proprio interesse legittimo a partecipare personalmente al
procedimento medesimo (salvo il caso in cui l'interesse diffuso non
si concentri e si intesti in capo ad apposite associazioni o comitati
aventi lo scopo statutario della tutela del patrimonio culturale).
Al riguardo, oltre alle ordinarie procedure di notifica nei
confronti del soggetto proprietario del bene interessato e fermo
restando l'obbligo per gli enti territoriali di recepire le
prescrizioni di tutela indiretta nei regolamenti edilizi e negli
strumenti urbanistici, ai sensi dell'articolo 45, comma 2, secondo
periodo del Codice dei beni culturali e del paesaggio, oltre che nei
regolamenti annonari, di polizia e igiene locale, si rende necessario
assicurare che le determinazioni adottate siano altresi' rese
pubbliche e conoscibili con mezzi idonei nei confronti sia dei
titolari di eventuali concessioni che della collettivita'.
Per quanto riguarda la posizione dei soggetti titolari di diritti
di uso individuale delle aree interessate, alla stregua di quanto
sopra precisato, sara' necessario che gli Uffici destinatari della
presente Direttiva, che intendano avviare procedimenti ulteriori di
tutela, si avvalgano della collaborazione dei competenti enti
territoriali ai fini della individuazione di tali soggetti, tenendo
conto del principio generale, enunciato negli articoli 7 e 8, comma
3, della legge n. 241 del 1990, secondo cui occorre la comunicazione
individuale di avvio del procedimento, ove non sussistano ragioni di
impedimento derivanti da particolari esigenze di celerita', ai
soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale e' destinato
a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono
intervenirvi, nonche' ai soggetti diversi dai suoi diretti
destinatari, purche' individuati o facilmente individuabili, qualora
dal provvedimento possa derivare loro un pregiudizio. Cio', pero',
salvo che per il numero dei destinatari la comunicazione personale
non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, nel qual caso
l'amministrazione provvede mediante forme di pubblicita' idonee di
volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima. Di
conseguenza, allorquando, o per il numero elevato dei soggetti
titolari di diritti di uso individuale delle aree interessate, o per
la difficolta' oggettiva di una loro compiuta individuazione e
identificazione, ricorrano i sudde [ . . . ]

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