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Scheda Normativa

Norme Correlate

Legge dello Stato 09/08/ 2013 n. 98

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recante disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia (Decreto Fare)

Legge dello Stato 07/08/ 1990 n. 241

Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Direttiva 09/01/2014

(Gazzetta ufficiale 12/03/2014 n. 59)

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica - Linee guida per l'applicazione «dell'indennizzo da ritardo nella conclusione dei procedimenti ad istanza di parte»

IL MINISTRO PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
E LA SEMPLIFICAZIONE

Vista la legge 7 agosto 1990, n. 241 e, in particolare, gli
articoli 2, 2-bis, 7, 10, 10-bis, 29 e 35;
Visto il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33;
Visto l'art. 28 del decreto-legge del 21 giugno 2013, n. 69,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 28 aprile 2013,
con il quale l'onorevole avvocato Gianpiero D'Alia e' stato nominato
Ministro senza portafoglio;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 28
aprile 2013, con il quale al predetto Ministro senza portafoglio e'
stato conferito l'incarico per la pubblica amministrazione e la
semplificazione;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27
maggio 2013 recante delega di funzioni del Presidente del Consiglio
dei ministri al Ministro senza portafoglio, onorevole avvocato
Gianpiero D'Alia, in materia di pubblica amministrazione e
semplificazione;

Adotta
la seguente direttiva:

1. Premessa.
La presente direttiva ha l'obiettivo di fornire alle pubbliche
amministrazioni linee guida sull'applicazione dell'art. 28 del
decreto-legge del 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, nella parte in cui
ha introdotto l'indennizzo da ritardo nella conclusione dei
procedimenti ad istanza di parte.
La disposizione in esame modifica l'art. 2-bis della legge n. 241
del 1990, introducendo il comma 1-bis, che introduce il diritto
dell'interessato ad ottenere un indennizzo da ritardo che, a sua
volta, andra' corrisposto alle condizioni e con le modalita'
stabilite dalla legge o da un regolamento emanato ai sensi dell'art.
17, comma 2, legge n. 400 del 1988 e, cio', fermo restando il
carattere immediatamente applicativo delle disposizioni introdotte.
L'art. 28 in questione intende garantire l'effettivita' dei
principi sanciti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e, in particolare,
tutelare i privati in conseguenza della violazione dei termini di
conclusione dei procedimenti attivati ad istanza di parte,
prevedendo, in detta specifica eventualita', il pagamento di una
somma pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo.
Va, in primo luogo, rilevato come detta disposizione sia diretta a
sanzionare la violazione di un obbligo, in quanto correlato al
rispetto di un preciso termine di conclusione di un procedimento
amministrativo cosi' come disciplinato dall'art. 2 della legge n.
241/1990.
E' opportuno, infatti, ricordare che ai sensi dell'art. 2 sopra
citato le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concludere un
procedimento avviato d'ufficio o a istanza di parte con l'adozione di
un provvedimento espresso, entro un termine definito da un
regolamento adottato dalla specifica Amministrazione di riferimento
o, in mancanza, entro il termine di trenta giorni.
L'indennizzo da ritardo costituisce una disposizione applicabile in
tutte quelle fattispecie in cui il procedimento, ad istanza di parte,
debba concludersi entro un determinato periodo di tempo e, cio', a
prescindere dalla natura giuridica del termine apposto e, quindi,
dalla circostanza che il termine abbia un carattere perentorio (e
determini il venir meno del potere dell'Amministrazione di
pronunciarsi) o ordinatorio (persistendo il relativo potere).
La fattispecie dell'indennizzo da ritardo va nettamente distinta da
quella prevista dall'art. 7, comma 1, lettera c) della legge n.
69/2009 (in materia di danno da ritardo) che, a sua volta, ha
introdotto il comma 1 dell'art. 2-bis della legge n. 241/1990).
Detta ultima disciplina aveva fatto proprie quelle conclusioni cui
era pervenuto quell'orientamento giurisprudenziale (per tutti si veda
l'Adunanza Plenaria n. 7/2005), diretto a riconoscere la
responsabilita' dell'Amministrazione per i danni causati dalla
mancata e tempestiva adozione del provvedimento amministrativo.
Si era ammesso che la violazione di un termine di conclusione del
procedimento fosse suscettibile di cagionare una tardiva attribuzione
del «bene della vita» richiesto dal privato, circostanza quest'ultima
che, di per se', era stata ritenuta astrattamente idonea a
determinare una lesione di un interesse legittimo pretensivo,
cagionato dal ritardo con cui la p.a. avesse eventualmente emanato il
provvedimento finale.
La fattispecie sopra ricordata e, quindi, il danno da ritardo,
presuppone, tuttavia, l'avvenuta prova dell'esistenza stessa del
danno, del comportamento colposo o doloso dell'Amministrazione e,
ancor di piu', della dimostrazione dell'esistenza di un nesso di
causalita' tra il danno lamentato e la condotta posta in essere dalla
Pubblica Amministrazione.
A parametri del tutto differenti va, al contrario, ricondotta la
fattispecie dell'indennizzo da ritardo, introdotta con la
disposizione in commento.
Quest'ultima, infatti, prescinde, dalla dimostrazione
dell'esistenza di un danno e di tutti quei presupposti sopra
ricordati e contenuti nell'art. 2-bis, comma 1, della legge n.
241/1990.
L'utilizzo del termine «indennizzo» (nozione che trova differenti e
specifiche discipline nell'ordinamento) consente di ritenere che il
pagamento della somma di cui si tratta debba essere dovuto anche
nell'eventualita' in cui la mancata emanazione del provvedimento sia
riconducibile ad un comportamento "scusabile", e astrattamente
"lecito", dell'Amministrazione.
A tal fine dovranno essere ricomprese nell'ambito di applicazione
della norma in esame anche quelle ipotesi in cui la violazione del
termine sia da ricondurre ad un caso fortuito o a un'ipotesi di forza
maggiore, secondo quei principi sul punto delineati dal Codice
civile.
Primo presupposto per la sua applicazione e', quindi, l'esistenza
di un termine entro il quale un procedimento doveva essere concluso
e, ancora, il semplice decorso di detto termine.
Ne consegue che non rilevano, ai fini dell'inapplicabilita' della
disciplina di cui si tratta, le ragioni ostative all'adozione del
provvedimento dovuto o, ancora, quelle eventuali circostanze in base
alle quali l'Amministrazione ha attivato il procedimento, senza
tuttavia concluderlo.
La nozione di indennizzo e', pertanto, conseguente ad una
valutazione di «equita'» posta in essere dal legislatore,
contemperando l'esigenza di sanzionare comportamenti inerti
dell'Amministrazione (a prescindere o meno dalla «scusabilita'» degli
stessi), prevedendo comunque una forma di «ristoro» per il «disagio»
sopportato dal privato a seguito dell'avvenuta violazione di precisi
termini di legge.
L'introduzione nell'ordinamento di un principio di cosi' vasta
portata ha suggerito non solo di prevedere una fase di prima
attuazione, ma nel contempo di circoscrivere gli effetti della
disposizione in esame ai soli procedimenti amministrativi relativi
all'avvio e all'esercizio dell'attivita' d'impresa.
L'applicazione della disposizione, avvenuta a far data dal 21
agosto 2013, consente di ritenere che detto indennizzo sia dovuto,
solo ed esclusivamente, per i procedimenti avviati successivamente, o
contestualmente, a detta data e, cio', in considerazione del fatto
che solo in relazione a tali procedimenti risulta vigente l'obbligo
di pagamento dell'indennizzo di cui ora si tratta.
E' necessario comunque ribadire che, anche in conseguenza del
superamento dei termini di conclusione di cui all'art. 2 della legge
n. 241/1990, sussiste comunque, e salve ipotesi espressamente
disciplinate, l'obbligo delle Amministrazioni di concludere il
procedimento attivato e, cio', in considerazione del fatto che
nessuna disposizione di legge ha elevato il termine di conclusione a
requisito di validita' dell'atto amministrativo, rimanendo dunque lo
stesso confinato sul piano dei comportamenti dell'amministrazione (in
questo senso e' anche la Giurisprudenza, Cons. Stato Sez. V, 11
ottobre 2013, n. 4980).
2. Le caratteristiche dell'indennizzo da ritardo.
L'indennizzo e' liquidato dall'amministrazione procedente o, in
caso di procedimenti complessi in cui intervengono piu'
amministrazioni, da quella effettivamente responsabile del ritardo.
A tal fine va rilevato come per «Amministrazione responsabile del
ritardo» debba farsi riferimento a quell'Amministrazione che non ha
rispettato il termine alla stessa assegnato e che ha causato la
mancata emanazione, nei termini prescritti, del provvedimento
richiesto.
Nel caso di procedimenti in cui intervengono piu' Amministrazioni,
e in cui il mancato rispetto del termine sia da imputare a piu'
strutture, l'interessato dovra' presentare l'istanza
all'Amministrazione procedente che, a sua volta, dovra' trasmetterla
tempestivamente al titolare del potere sostitutivo
dell'amministrazione responsabile del ritardo.
Come sopra ricordato, la somma deve essere corrisposta in modo
automatico e forfettario, prescindendo da un comportamento doloso o
colposo della pubblica amministrazione responsabile e per il solo
fatto del superamento dei termini dello specifico procedimento
attivato su istanza di parte.
Ne consegue che l'attivita' istruttoria del titolare del potere
sostitutivo deve essere circoscritta alla verifica della violazione
del termine di conclusione del procedimento di cui all'art. 2 della
legge n. 241/1990, senza che nessun'altra valutazione sia di
competenza dell'Amministrazione.
E' altrimenti evidente che, per ritenersi integrata la violazione
del termine di cui all'art. 2, dovra' verificarsi la mancata
emanazione, entro il predetto termine, del provvedimento finale,
idoneo a concludere efficacemente il procedimento attivato.
Al fine del riconoscimento del diritto all'indennizzo e' del tutto
insufficiente l'emanazione del preavviso di rigetto di cui all'art.
10-bis della legge n. 241/1990.
Quest'ultimo, infatti, costituisce un atto meramente
interlocutorio, finalizzato a stimolare il contraddittorio
infraprocedimentale e, pertanto, del tutto inidoneo ad assolvere
all'obbligo dell'Amministrazione di concludere il procedimento con
una determinazione espressa (in questo senso e' anche la
giurisprudenza prevalente. Per tutti si veda Cons. Stato Sez. V, 16
ottobre 2013, n. 5040).
Come sopra anticipato, l'importo da corrispondere all'interessato
e' pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo, fino ad un massimo di
2.000 euro; l'importo e' calcolato a partire dal giorno successivo
alla data in cui il procedimento avrebbe dovuto essere concluso.
La disposizione in commento prevede che le somme, eventualmente
liquidate, siano detratte da quelle eventualmente corrisposte a
titolo di risarcimento.
Detta ultima disciplina e' evidentemente diretta nei confronti del
Giudice competente a liquidare un eventuale danno o, ancora, nei
confronti dell'Amministrazione che dovesse procedere ad un
risarcimento, spontaneamente, o facendo seguito ad un atto ad istanza
di parte.
2.1 Ambito di applicazione.
In ossequio a quanto previsto dall'art. 29 della legge n. 241/1990,
la disposizione in questione si applica a tutte le amministrazioni
pubbliche e ai soggetti privati preposti all'esercizio di attivita'
amministrative di cui all'art. 1, comma 1-ter, della legge n. 241 del
1990.
Per quanto riguarda l'ambito di applicazione oggettivo, la
disposizione si applica ai procedimenti avviati ad istanza di parte
per i quali sussiste un obbligo della pubblica amministrazione di
pronunziarsi, con esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato
(silenzio assenso e silenzio rigetto) e dei concorsi.
E', infatti, del tutto evidente che nelle ipotesi di silenzio
rigetto e di silenzio assenso, si e' in presenza di un silenzio
significativo e, quindi, di un comportamento, di per se', idoneo a
concludere il procedimento.
Inoltre, in fase di prima applicazione la disposizione in esame e'
circoscritta ai procedimenti amministrativi relativi all'avvio e
all'esercizio dell'attivita' d'impresa iniziati a partire dal 21
agosto 2013, data di entrata in vigore della legge di conversione del
citato decreto (comma 10).
E' importante precisare che l'indennizzo da ritardo non e'
applicabile nelle ipotesi di Denunzia di Inizio di Attivita' (o di
Segnalazione Certificata di Inizio di Attivita'), anche se relative
all'esercizio dell'attivita' di impresa e, cio', in considerazione
del fatto che la disposizione in questione richiede la vigenza di un
preciso obbligo dell'Amministrazione di emanare un vero e proprio
provvedimento, circostanza quest'ultima inesistente nelle ipotesi di
cui all'art. 19 della legge n. 241/1990.
Dopo diciotto mesi e a seguito di un monitoraggio
sull'applicazione, la disposizione sara' confermata, rimodulata,
estesa anche gradualmente ad altri procedimenti amministrativi o
eliminata con un regolamento emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2,
legge n. 400 del 1988 (comma 12).
2.2 Il procedimento di corresponsione dell'indennizzo.
Il procedimento finalizzato alla corresponsione dell'indennizzo
deve essere preceduto dall'attivazione del potere sostitutivo.
L'interessato pertanto, successivamente al decorso dei termini di
conclusione del procedimento e allo scopo di porre fine all'inerzia
sino a quel momento protrattasi, deve ricorrere all'Autorita'
titolare del potere sostitutivo di cui all'art. 2, comma 9-bis, legge
n. 241 del 1990, richiedendo l'emanazione del provvedimento non
adottato e, contestualmente, la corresponsione dell'eventuale
indennizzo da ritardo per il caso in cui il titolare del potere
sostitutivo non provveda nel termine a lui assegnato.
Tale istanza deve essere presentata nel termine perentorio di venti
giorni dalla scadenza del termine entro il quale il procedimento si
sarebbe dovuto concludere.
Il rispetto del termine di presentazione della domanda di
indennizzo costituisce un onere a carico del privato. Ne consegue che
la violazione dello stesso determinera' un effetto decadenziale,
impedendo la riproposizione dell'istanza diretta ad ottenere
l'indennizzo con riferimento a quello specifico procedimento di cui
si tratta.
Dall'esame dell'art. 28 del decreto-legge n. 69/2013 e', altresi',
possibile desumere che, nell'ipotesi di mancata emanazione del
provvedimento entro il termine assegnato al titolare del potere
sostitutivo, quest'ultimo e' obbligato a disporre la liquidazione
dell'indennizzo, senza necessita' di ulteriori istanze da parte
dell'interessato.
L'indennizzo, quindi, e' corrisposto esclusivamente quando il
provvedimento amministrativo non venga adottato nel termine assegnato
al titolare del potere sostitutivo: termine pari alla meta' di quello
stabilito per la conclusione del procedimento iniziale, ai sensi
dell'art. 2, commi 2, 3 e 4 della legge n. 241 del 1990.
Ad esempio, se un'autorizzazione deve essere rilasciata entro 60
giorni, il titolare del potere sostitutivo, investito nel termine
perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione
del procedimento iniziale, deve provvedere entro il successivo
termine di 30 giorni decorrenti dalla presentazione dell'istanza:
decorso inutilmente quest'ultimo termine e' comunque dovuto
l'indennizzo da ritardo.
2.3 Corresponsione dell'indennizzo.
L'amministrazione responsabile del ritardo e' tenuta a
corrispondere l'indennizzo al verificarsi di tutte le seguenti
condizioni:
a) che il procedimento amministrativo, iniziato ad istanza di
parte, riguardi l'avvio o l'esercizio dell'attivita' di impresa (fino
all'adozione del regolamento, emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2,
legge n. 400 del 1988, che dovra' confermare, rimodulare, estendere o
eliminare la disposizione in esame);
b) che detto procedimento non si concluda nei termini previsti
dalla legge o da un regolamento appositamente emanato
dall'Amministrazione di riferimento (art. 2, commi 2, 3, 4 e 5, della
legge n. 241 del 1990);
c) che sia stato azionato, preventivamente il potere sostitutivo
e sia perdurata l'inerzia dell'Amministrazione senza che quest'ultima
abbia emanato il provvedimento richiesto entro il termine (anch'esso
perentorio) pari alla meta' di quello originariamente previsto per il
procedimento iniziale (art. 2, comma 9-ter, della legge n. 241 del
1990).
La somma da corrispondere a titolo di indennizzo e' quantificata
dall'art. 28 del decreto-legge n. 69 del 2013 in maniera forfettaria:
essa e' pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo, fino ad un massimo
di 2.000 euro. L'indennizzo e' dovuto a partire dal giorno successivo
alla scadenza del termine di conclusione del procedimento iniziale,
fino alla data di adozione dell'atto con cui si dispone la
liquidazione della somma.
E' del tutto evidente, pertanto, che l'indennizzo risulta dovuto
anche nell'ipotesi in cui il titolare del potere sostitutivo, o
l'Amministrazione, emani il provvedimento successivamente al decorso
del termine di esercizio del potere sostitutivo.
Il pagamento dell'indennizzo da ritardo non fa venir meno comunque
l'obbligo di concludere il procedimento amministrativo, restando
salva l'applicabilita' delle sanzioni previste dall'ordinamento in
dette ipotesi.
Anche nel caso in cui il provvedimento sia adottato
successivamente, il calcolo della somma dovuta a titolo di indennizzo
segue i criteri sopra precisati, avendo a riferimento, quale dies a
quo, il giorno successivo al termine di conclusione del procedimento
iniziale e, quale dies ad quem, la data di adozione dell'atto con cui
si dispone la liquidazione della somma.
2.4 Obblighi procedimentali in capo alle pubbliche amministrazioni.
Al fine di garantire un'efficace applicazione dell'istituto, il
comma 8 dell'art. 28 introduce disposizioni che assicurano
all'interessato una facile e tempestiva conoscibilita' dei termini e
delle modalita' mediante le quali esercitare il diritto di
indennizzo.
In particolare, nella comunicazione di avvio del procedimento, di
cui all'art. 7 della legge n. 241 del 1990, le amministrazioni sono
tenute ad indicare, ad integrazione delle informazioni gia' previste,
anche la struttura alla quale e' attribuito il potere sostitutivo e i
termini allo stesso assegnati per la conclusione del procedimento,
nonche' ad elencare, tra i rimedi esperibili in caso di inerzia
dell'amministrazione di cui all'art. 8, comma 2, lett. c-bis),
l'istanza di indennizzo e le modalita' e i termini per conseguirlo.
I medesimi dati, in linea con il principio di «accessibilita'
totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attivita'
delle pubbliche amministrazioni», sancito dal decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33, sono pubblicati da ciascuna Amministrazione nella
sezione «Amministrazione trasparente», sottosezione «Tipologie di
procedimento» (liv. 2) (art. 35 del decreto legislativo n. 33 del
2013).
Inoltre, al fine di garantire una corretta applicazione della
disposizione, si suggerisce alle pubbliche amministrazioni di
realizzare idonee azioni di sensibilizzazione nei confronti del
personale e adottare adeguate misure organizzative finalizzate a
garantire il rispetto dei termini procedimentali e ad evitare
l'aggravio di costi derivante dalla liquidazione degli indennizzi.
2.5 Rimedi giudiziari.
Il comma 3 dell'art. 28 disciplina i rimedi esperibili nell'ipotesi
in cui l'Amministrazione competente, o il titolare del potere
esecutivo non emani il provvedimento e/o non faccia luogo al
pagamento dell'indennizzo da ritardo.
In particolare, qualora il titolare del potere sostitutivo non
emani il provvedimento nel termine, ne' provveda alla liquidazione
dell'indennizzo, l'istante potra':
a) proporre ricorso avverso il silenzio della pubblica
amministrazione ai sensi dell'art. 117 del codice del processo
amministrativo, chiedendo al Giudice Amministrativo l'emanazione di
una sentenza che accerti l'obbligo di provvedere della Pubblica
Amministrazione, unitamente all'eventuale nomina di un Commissario ad
acta nell'ipotesi di un'ulteriore e successiva e mancata emanazione
del provvedimento richiesto, nonche', congiuntamente, domanda per
ottenere l'indennizzo. In tal caso, tale domanda e' trattata con rito
camerale e verra' decisa con sentenza in forma semplificata;
b) presentare ricorso per ingiunzione di pagamento, ai sensi
dell'art. 118 del Codice del Processo Amministrativo per ottenere la
sola condanna al pagamento della somma dovuta a titolo di indennizzo.
Nell'ipotesi in cui il titolare del potere sostitutivo abbia
liquidato l'indennizzo ma non abbia adottato il provvedimento, resta
salva la facolta' di proporre ricorso ai sensi dell'art. 117 del
codice del processo amministrativo al fine di ottenere una sentenza
che accerti la sola inerzia dell'amministrazione.
Va rilevato, altresi', che se il ricorso e' dichiarato
inammissibile, o e' respinto in relazione all'inammissibilita' o alla
manifesta infondatezza dell'istanza che ha dato avvio al
procedimento, il giudice, con pronuncia immediatamente esecutiva,
condanna il ricorrente a pagare in favore del resistente una somma da
due a quattro volte il contributo unificato.
Si segnala, in ultimo, che la norma in esame, al comma 7, prevede
espressamente che l'eventuale pronuncia di condanna a carico
dell'amministrazione sia comunicata, dalla Segreteria del Giudice che
l'ha pronunciata, alla Corte dei conti e al titolare dell'azione
disciplinare nei confronti dei dipendenti pubblici interessati dal
procedimento.
2.6 Monitoraggio.
L'applicazione della disposizione sara' oggetto di un'attivita' di
monitoraggio, da realizzare in collaborazione con le Amministrazioni
coinvolte per un periodo di diciotto mesi, a seguito del quale la
disposizione stessa sara' confermata, rimodulata, estesa o eliminata.
Le attivita' di monitoraggio, che verranno effettuate dal
Dipartimento della Funzione Pubblica, avranno ad oggetto sia le
condizioni di contesto, essenziali per la corretta applicazione della
norma (quali, ad esempio, l'emanazione del regolamento sui termini di
conclusione del procedimento, la nomina del titolare potere
sostitutivo e la relativa pubblicazione sul sito), sia i dati utili a
verificare l'efficacia della norma (quali, ad esempio il numero di
istanze di indennizzo presentate al titolare del potere sostitutivo
ed i relativi esiti etc.).
3. Quadro di riferimento degli obblighi delle pubbliche
amministrazioni in materia di termini di conclusione del
procedimento, comunicazione di avvio del procedimento e
pubblicita'.
Per completezza si richiamano di seguito gli obblighi di cui agli
articoli 2, 2-bis, 7 e 8 della legge n. 241 del 1990 e all'art. 35
del decreto legislativo n. 33 del 2013, che costituiscono il quadro
di riferimento in cui si inquadrano le nuove disposizioni in materia
di indennizzo.
a) Termini di conclusione, responsabile del procedimento e titolare
del potere sostitutivo.
Le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concludere un
procedimento avviato d'ufficio o a istanza di parte con l'adozione di
un provvedimento espresso.
Nel caso in cui disposizioni di legge o i provvedimenti di cui ai
commi 3, 4 e 5 dell'art. 2 della legge n. 241 del 1990 non prevedano
un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle
amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono
concludersi in un termine pari a 30 giorni.
Pertanto, e' riconosciuta alle amministrazioni la possibilita' di
prevedere t [ . . . ]

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