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01/07/2005
Certificato globale garantisce qualità dell’impresa

Non è necessario specificare le singole lavorazioni

Sentenza 06/06/2005 n. 1181

Tar Lombardia - Bandi di gara. Certificazione lavorazioni eseguite. Legittimità del dimezzamento del deposito cauzionale in virtù di certificazione di qualità relativa all'attività dell'impresa edile nel suo complesso

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione 3a ha pronunciato la seguente
SENTENZA
- sul ricorso n.2762/04 proposto da
C.M.B. - COOPERATIVA MURATORI e BRACCIANTI di CARPI s.c. a r.l.
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Carlo Cerami e Silvia Cazzaniga, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Galleria San Babila n.4/A
contro
COMUNE DI MILANO
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Rita Surano, Maria Teresa Maffey e Paola Cozzi con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla 8
e nei confronti di
IMPRESA GUERRINO PIVATO s.p.a.
con sede in Onè di Fonte (TV), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Todarello, Paolo Vaiano e Giuliano Neri, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano piazza Velasca 4
per l’annullamento
- del verbale di gara relativo alla seduta del 23 marzo 2004, con il quale la società ricorrente è stata esclusa dal pubblico incanto per i lavori di ristruttu¬razione e restauro dell’ex Cinema Teatro Puccini in corso Buenos Aires 33, per aver presentato una cauzione provvisoria di importo insufficiente;
- di tutti i provvedimenti conseguenti, ivi comprese le eventuali aggiudicazioni provvisoria e/o definitiva dell’appalto;
- in denegata ipotesi, per quanto occorrer possa, del punto 9) del bando di gara, nella parte in cui lo stesso dovesse interpretarsi in senso conforme a quanto ritenuto dalla commissione di gara nel relativo verbale;
- di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e consequenziale.
e sul ricorso n.4563/04, proposto da
IMPRESA GUERRINO PIVATO s.p.a.
con sede in Onè di Fonte (TV), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Todarello, Giuseppe Fuda, Paolo Vaiano, Sebastiano Artale e Giuliano Neri, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Milano piazza Velasca 4
contro
COMUNE DI MILANO
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Rita Surano, Maria Teresa Maffey e Paola Cozzi con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla 8
e nei confronti di
C.M.B. - COOPERATIVA MURATORI e BRACCIANTI di CARPI s.c. a r.l.
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Carlo Cerami e Silvia Cazzaniga, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, Galleria San Babila n.4/A
per l’annullamento
- del verbale di gara della seduta del 28 giugno 2004, nella parte in cui in ottemperanza all’ordinanza del T.A.R. Lombardia n.1618 del 16 giugno 2004 è stata riammessa alla gara l’impresa C.M.B. s.c.a r.l.;
- del verbale di gara della seduta del 26 agosto 2004, nella parte in cui in ottem¬peranza alla sentenza del T.A.R. Lombardia, sezione 3 n.3230 del 2 agosto 2004 è stata riammessa alla gara l’Impresa C.M.B. s.c.a r.l., è stata data lettura della sua offerta economica ed è stato disposto l’invio al gruppo di lavoro delle giustifi¬cazioni tecnico economiche già presentate in gara dall’Impresa C.M.B. s.c.a r.l.;
- del verbale di gara della seduta del 17 settembre 2004, nella parte in cui sono state ritenute accettabili le giustificazioni prodotte dalla C.M.B. s.c.a r.l. ed è stato aggiudicato l’appalto alla stessa Impresa;
- del verbale di consegna dei lavori del 23 settembre 2004;
- degli eventuali provvedimenti, non noti, con i quali il Comune di Milano ha deci¬so di superare la disposizione del punto 9) del bando di gara e di ritenere comun¬que sufficiente la prestazione della cauzione pari alla metà di quanto previsto dall’art.30 l.n.109/94 ai fini dell’ammissione alla gara e della sua aggiudicazione;
- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e consequenziale, e in particolare, del verbale 20 settembre 2004 della commissione di gara, dei verbali delle sedute del gruppo di lavoro del 28 giugno 2004, 8 luglio 2004, 1 settembre 2004 e 9 settembre 2004, nonché della determinazione dirigenziale n.25 del 13 set¬tembre 2004
e per la dichiarazione di nullità, di caducazione automatica, o di inefficacia o per l’annullamento del contratto di appalto stipulato tra il Comune di Milano e la C.M.B.
nonché per la condanna
del Comune di Milano al risarcimento del danno mediante reintegrazione in forma specifica, ovvero, in subordine, per equivalente;
visto il primo ricorso notificato in data 17/18 maggio 2004 e depositato in data 27 maggio 2004;
visto il secondo ricorso notificato in data 20/21 ottobre 2004 e depositato in data 4 novembre 2004;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
viste le memorie difensive delle parti;
uditi alla pubblica udienza del 2 febbraio 2005, relatore il cons. Domenico Giordano, l’avv. Silvia Cazzaniga per la C.M.B. s.c.a r.l., l’avv. Paola Cozzi per il Comune di Milano e l’avv. Giuseppe Fuda per l’Impresa Guerrino Pivato s.p.a.;
visti gli atti tutti della causa;
ritenuto quanto segue in:
FATTO e DIRITTO
1) Il Comune di Milano, dopo aver approvato il progetto dei lavori di ristrutturazione e restauro dell’ex Cinema Teatro Puccini sito in Corso Buenos Aires 33, ha indetto - per l’esecuzione degli interventi - una gara mediante pubblico incanto, ai sensi dell’art.21 lett. c) l.n.109/94, da aggiudicare con il criterio del massimo ribasso sull’importo complessivo di € 9.109.128, 19 al netto degli oneri per l’attuazione dei piani di sicurezza.
Nel corso della prima seduta di gara del 23 marzo 2004, l’impresa C.M.B. -Cooperativa Muratori e Braccianti di Carpi s.c. a r.l. (di seguito: CMB) veniva esclusa per aver presentato “una cauzione di importo insufficiente, poiché, aven¬do ridotto del 50% l’importo, qualificandosi nelle categorie OG2, OG11 e OS4, aveva presentato una certificazione di qualità relativa a un processo di lavora¬zione diverso dalle categorie dei lavori da eseguire e per le quali si qualifica, contrariamente a quanto richiesto al punto 9) del bando integrale di gara”.
Nella seconda seduta del 13 aprile 2004 destinata all’apertura delle offerte economiche, l’offerta migliore risultava quella della GUERRINO PIVATO s.p.a. con il ribasso del 13,218% sull’importo a base d’asta.
L’offerta, unitamente alle giustificazioni tecnico economiche presentate a corredo della stessa, veniva trasmessa al gruppo di lavoro per la valutazione di congruità.
2) Con ricorso rubricato al n.2762/04, CMB ha impugnato il verbale di esclusione dalla gara, chiedendone l’annullamento previa sospensione e deducendo censure per violazione del combinato disposto dell’art.30, primo comma, e dell’art.8, comma 11 quater della l.n.109/94, per violazione del punto 9) del bando integrale di gara, nonché per vari profili di eccesso di potere.
Nel gravame, la ricorrente sostiene di aver presentato, a corredo della cauzione in misura dimezzata, una regolare certificazione rilasciata da organismo accreditato dal SINCERT e riferita al sistema gestionale complessivo dell’azienda, che comprende tutte le attività di costruzioni che l’azienda stessa è qualificata ad eseguire in base alle attestazioni SOA, per cui non potrebbe riconoscersi valore ostativo alla mancata indicazione in termini espliciti delle categorie di lavorazioni OG2, OG11 e OS4 oggetto dell’appalto, che l’impresa è comunque qualificata ad eseguire.
Si costituivano in giudizio il Comune di Milano e l’impresa PIVATO risultata prima nella graduatoria provvisoria, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame.
La domanda cautelare presentata da CMB veniva accolta con ordinanza n.1618 del 16 giugno 2004.
In esecuzione dell’ordinanza il Comune di Milano riammetteva la società ricorrente alla gara e, nella seduta del 28 giugno 2004, procedeva all’apertura dell’offerta economica, ma ne disponeva nuovamente l’esclusione, avendo riscon¬trato la mancata sottoscrizione della “correzione effettuata sull’allegato D.06.1 lista delle categorie di lavoro e forniture (allegato B) all’articolo n.392 a pag.79”.
3) CMB, con ricorso n.3649/04, impugnava il nuovo provvedimento di esclusione.
La domanda cautelare, contenuta in detto gravame, veniva discussa alla camera di consiglio del 28 luglio 2004, in esito alla quale la Sezione, ritenuta la presenza dei presupposti per la decisione in forma semplificata, pronunciava sentenza n.3230/04 di accoglimento del ricorso.
4) In ottemperanza alla pronuncia, il Comune di Milano riammetteva in gara la società ricorrente e procedeva all’apertura dell’offerta economica, che esponeva il ribasso del 14,238%.
A seguito delle verifiche circa la congruità della proposta, il Presidente di gara nella seduta del 17 settembre 2004 disponeva l’aggiudicazione dell’appalto in favore dell’impresa CMB risultata migliore offerente.
Di seguito la stazione appaltante consegnava i lavori e stipulava il relativo contratto.
5) Con il secondo dei ricorsi indicati in epigrafe, rubricato al n.4563/04, GUERRINO PIVATO s.p.a ha impugnato gli atti di riammissione alla gara di CMB e di aggiudicazione ad essa dell’appalto.
A sostegno del gravame ha dedotto censure per violazione dell’art.3 l.n.241/90, carenza assoluta di motivazione, eccesso di potere, violazione e disapplicazione del bando di gara; nonché per violazione degli artt. 8, comma 11 quater e 30 commi 1 e 2 l.n.109/94.
Nel ricorso si sostiene che:
- la certificazione prodotta da CMB, benchè sufficiente per la partecipazione alla gara, non darebbe comunque titolo a beneficiare della riduzione alla metà della cauzione, in quanto non riferita alle categorie dei lavori da eseguire, come richiesto dal bando di gara;
- l’art.8, comma 11 quater, l.n.109/94 richiede che, al fine di giovarsi del beneficio della riduzione delle garanzie, sia dimostrato il possesso di idonea certificazione per le singole categorie di lavori da eseguire. In considerazione dell’autonoma finalità perseguita dalla norma deve ammettersi che, per la concessione del beneficio, sia consentito alle stazioni appaltanti di accertare il possesso dei requisiti con meccanismi più stringenti di quelli seguiti dagli organismi di attestazione, che possono limitarsi a procedere alla verifica dei processi produttivi individuati nel loro complesso, secondo le previsioni dell’art.4, secondo comma, D.P.R. n.34/2000;
- la determinazione n.11/03 dell’Autorità di vigilanza non disciplina i presupposti per l’applicazione del beneficio in questione e comunque non preclude alle imprese la possibilità di ottenere un documento che faccia esplicito riferimento alle singole categorie di lavorazioni per le quali l’impresa è qualificata.
Il Comune di Milano e CMB si sono costituiti in giudizio controdeducendo.
Alla camera di consiglio la società ricorrente rinunciava alla domanda cautelare, chiedendo la fissazione dell’udienza per l’esame di merito.
6) Con memorie depositate in prossimità dell’udienza di discussione, il Comune di Milano ha dedotto l’improcedibilità del primo ricorso per cessazione della materia del contendere e l’infondatezza del secondo.
L’Impresa PIVATO si è opposta alla declaratoria di cessazione della materia del contendere, insistendo con memorie per una pronuncia di inammissibilità o di infondatezza del primo ricorso e per l’accoglimento del secondo.
Anche CMB ha depositato memorie in entrambe i giudizi, insistendo nelle proprie conclusioni per l’accoglimento del primo e per l’infondatezza del secondo.
All’udienza la controversia è stata affidata alla decisione del Collegio.
7) I ricorsi devono essere riuniti, in quanto connessi.
8) L’esame delle questioni controverse deve avere inizio dall’eccezione in rito che è stata sollevata dalla società controinteressata nel primo ricorso.
Si assume l’inammissibilità di questo per la tardiva impugnazione del punto 9) del bando di gara, trattandosi di clausola che - impedendo alla ricorrente di avvalersi del beneficio della riduzione alla metà della cauzione provvisoria -avrebbe dovuto formare oggetto di immediata ed autonoma impugnazione per il suo carattere direttamente lesivo. Secondo l’esponente, il provvedimento di esclusione non costituirebbe il risultato di un’opzione interpretativa, tra le diverse scelte possibili, ma soltanto l’unica, doverosa e automatica applicazione della clausola del bando.
L’eccezione non ha fondamento.
In linea generale l’onere di impugnazione immediata si pone principalmente con riguardo alle clausole del bando che, precludendo direttamente ai concorrenti la partecipazione alla gara, causano una lesione immediata dell’interesse dei medesimi, ma non può invece ritenersi sussistente con riguardo a quelle prescrizioni che, imponendo ai partecipanti il rispetto di determinati adempimenti formali, rivelino la loro concreta attitudine lesiva solo nello sviluppo della procedura e, in particolare, con l’atto applicativo che sanzioni con l’esclusione l’offerta incompleta o irregolare.
Nel caso di specie, la clausola di cui trattasi ha previsto l’esclusione dalla gara dei concorrenti che si fossero avvalsi del beneficio della riduzione alla metà della cauzione provvisoria, utilizzando la certificazione di qualità “relativa ad un processo per categoria/e diversa/e da quelle richieste”.
La prescrizione non definisce un requisito di partecipazione alla procedura, ma individua la documentazione necessaria per poter usufruire del beneficio del dimezzamento della cauzione, ponendo a carico dei concorrenti un particolare onere documentale, consistente nella produzione della certificazione attestante la verifica del sistema di qualità posseduto dall’impresa concorrente.
Si tratta, quindi, di clausola in tutto analoga a quelle “che, imponendo un certo comportamento alle imprese ed ai soggetti interessati alla procedura con¬corsuale, potranno produrre un concreto effetto lesivo soltanto dopo che tale comportamento sia stato posto in essere e nei limiti della concreta rilevanza di esso ai fini della determinazione dell’esito negativo della medesima procedura” (cfr. Ad. pl. 29 gennaio 2003 n.1).
Nella specie la società ricorrente sostiene che la documentazione prodotta risponda alla prescrizione di gara ed evidenzi la possibilità di accedere al beneficio in questione; in coerente sviluppo con tale impostazione, il ricorso non censura, se non in via eventuale e subordinata, la clausola del bando, ma l’interpretazione che di essa è stata data dalla stazione appaltante. In effetti, soltanto con il provvedimento di esclusione della ricorrente dalla gara, si è concretamente manifestata l’attitudine lesiva della clausola in questione.
Ne discende l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso.
9) Ancora in via preliminare il Collegio osserva che permane l’interesse alla decisione sul primo ricorso.
La circostanza che l’amministrazione si sia adeguata al contenuto dell'ordinanza cautelare non rende configurabile la dedotta improcedibilità del ricorso, posto che l'adozione non spontanea dell’atto, con cui l’amministrazione ha dato esecuzione all’ordinanza di sospensione degli effetti dell’atto di esclusione della ricorrente dalla gara, non comporta la revoca del precedente provvedimento sospeso e ha una rilevanza provvisoria, in attesa che la sentenza di merito accerti se l’atto sospeso sia o meno legittimo.
10) Nel merito, la questione all’esame del Collegio si incentra nell’accertare la legittimità del provvedimento con il quale il Comune di Milano ha disposto l’esclusione dalla gara di CMB.
Questa ha presentato la cauzione provvisoria nella misura dell’1% dell’im¬porto dell’appalto, dichiarando di avvalersi del beneficio della riduzione alla metà della cauzione previsto dall’art.8, comma 11 quater lett. a), l.n.109/94 e ricono¬sciuto in favore delle “imprese alle quali venga rilasciata da organismi accreditati, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000, la certificazione di sistema di qualità conforme alle norme europee della serie UNI CEI ISO 9000 ovvero la dichiarazione della presenza di elementi significativi e tra loro correlati di tale sistema”.
Al fine di usufruire del beneficio, CMB - in possesso delle attestazioni SOA riferite tanto alle opere prevalenti rientranti nella categoria OG2, che alle opere scorporabili rientranti nelle categorie OG11 e OS4 - ha corredato la propria offerta del certificato rilasciato da ICIC (Istituto di Certificazione Qualità Imprese e Servizi per le Costruzioni), organismo accreditato dal SINCERT per le certificazioni di conformità alla norma europea UNI EN ISO 9000 e delle dichiarazioni di presenza di elementi significativi e correlati del sistema di qualità, nel settore EA28 relativo a “imprese di costruzione, installatori di impianti e servizi”. In detto certificato si attesta che l’impresa “è conforme alla norma UNI EN ISO 9000:2000 per i seguenti tipi di processi - servizi relativi al settore EA28 nell’ambito della.…progettazione, costruzione, manutenzione, ristrutturazione e restauro di… opere di ingegneria civile, industriale ed infrastrutturale”.
La stazione appaltante ha escluso la società ricorrente dalla gara, in quanto ha ritenuto che detta certificazione di qualità fosse riferibile “ad un processo di lavorazione diverso dalle categorie di lavori da eseguire” e che pertanto la stessa non potesse consentire il riconoscimento, in favore dell’impresa, del beneficio del dimezzamento della cauzione provvisoria.
Si tratta, quindi, di accertare quali siano le condizioni in presenza delle quali l’impresa che partecipi alla gara possa avvalersi del beneficio del dimezza¬mento della cauzione; in particolare, occorre stabilire se, al fine considerato, si renda necessario che il certificato di qualità menzioni espressamente le categorie delle lavorazioni oggetto della gara, ovvero se possa invece ritenersi sufficiente una certificazione ascritta al sistema gestionale complessivo dell’azienda, senza l’indicazione delle singole categorie di lavorazioni di cui all’allegato A al D.P.R. n.34/2000, per le quali l’impresa ha conseguito le corrispondenti attestazioni SOA.
In proposito il Collegio osserva quanto segue.
11) In via di prima approssimazione, non è dubbio che la previsione conte¬nuta nell’art.8, comma 11 quater, della legge 109 del 1994 sia finalizzata a rico¬noscere il beneficio del dimezzamento della cauzione alle imprese munite di certi¬ficazione di qualità rilasciata per i processi di lavorazione che formano oggetto della specifica gara.
L’agevolazione di cui trattasi è infatti volta a premiare le imprese che siano in possesso di capacità certificata nell’esecuzione delle lavorazioni della stessa natura di quelle da affidare e che quindi offrano garanzie di maggiore affidabilità, con conseguente attenuazione del rischio di inadempimento.
La validità del principio secondo cui la certificazione del sistema di qualità e le verifiche ad essa presupposte debbano riguardare i processi produttivi corri¬spondenti alle categorie di lavorazioni da eseguire non è qui in discussione, ma deve escludersi che, ai fini considerati, l’efficacia del certificato di qualità sia condizionata dall’elencazione dettagliata delle singole denominazioni delle cate¬gorie in termini coincidenti con quelle indicate nell’allegato A al D.P.R. n.34/2000.
La certificazione di qualità è infatti riferita al sistema gestionale complessivo dell’azienda e, pertanto, in assenza di specifiche limitazioni, comprende tutti i processi di lavorazione che l’impresa esegue nell’espletamento della propria attività e per le quali ha conseguito l’attestazione SOA.
Ciò si evince dall’art.4, secondo comma, del D.P.R. n.34/2000, il quale stabilisce espressamente che “la certificazione del sistema di qualità aziendale e la dichiarazione della presenza degli elementi significativi e tra loro correlati del sistema di qualità aziendale si intendono riferite agli aspetti gestionali dell'impre¬sa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche”.
Nello stesso senso anche l’allegato C al D.P.R. n.34/2000 segnala che “gli elementi di sistema qualità…. fanno riferimento essenzialmente ad aspetti gestionali delle attività di impresa”, con la conseguenza che “la dichiarazione di esistenza di elementi di sistema qualità da parte degli organismi di certificazione è relativa ai suddetti aspetti gestionali dell'impresa, che li applicherà ai lavori delle diverse categorie per le quali l'impresa stessa intende qualificarsi”.
In proposito, deve anche richiamarsi il disposto normativo di cui all’art.15 del D.P.R. n.34/2000, secondo cui il possesso della certificazione del sistema di qualità costituisce un requisito per il conseguimento de [ . . . ]

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