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16/05/2006
La soprintendenza nega la sanatoria in area vincolata

Il pregresso deturpamento ambientale non giustifica la violazione del vincolo

Sentenza 04/05/2006 n. 3929

T.A.R. Campania Napoli, Sezione VI - La necessità di tutela di un sito non può venir meno in virtù della sua parziale urbanizzazione


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
per la CAMPANIA – NAPOLI Sezione VI

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 5199 del 2005 proposto da
TORTORELLI MICHELE
rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Buonanno, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Pozzuoli NA alla via Celle 2;
CONTRO
- Il Ministero per i Beni Ambientali e Culturali, Soprintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio e per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico di Napoli e Provincia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso in giudizio dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso cui ope legis domicilia alla via Diaz n. 11;
- Il Comune di Pozzuoli, in persona del Sindaco p.t., non costituito
per l’annullamento:
a) del decreto del 22.03.05 della Soprintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio e per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico di Napoli e Provincia di annullamento dell'autorizzazione n. 1017 rilasciata in data 10.01.05 dal Dirigente del IV Dipartimento del Comune di Pozzuoli, che concedeva ai sensi e per gli effetti dell’art. 151 del D.Lgs. 490/99 (ora art. 146 del D.Lgs 42/05) la sanatoria per aver realizzato “un’unità abitativa sita al piano rialzato e una parte del cantinato alla via vicinale Vecchia Luciano del Comune di Pozzuoli”;
b) di ogni altro atto precedente, preordinato, connesso e conseguente;
VISTO il ricorso ed i relativi allegati;
VISTO l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, nonché gli atti tutti di causa;
VISTA la propria ordinanza n. 2229 del 25.07.05;
VISTO l'art. 26 della legge n. 1034 del 1971;
UDITA alla pubblica udienza del 3 APRILE 2006 il relatore dott.ssa Maria Abbruzzese;
RITENUTO E CONSIDERATO quanto segue in fatto e diritto:
FATTO
Con atto notificato in data 21.06.05 e depositato in data 12.07.05 il signor Tortorelli Michele ricorreva innanzi a questo Tribunale Amministrativo contro il Ministero per i Beni e le Attività Culturali avverso il provvedimento in epigrafe indicato, chiedendone - previa sospensione - l'annullamento.
Il ricorrente premetteva le seguenti circostanze di fatto:
- con concessione edilizia n. 89 del 21.01.77 il Comune di Pozzuoli rilasciava in favore di Vicidomini Rosa, dante causa del signor Tortorelli Francesco, concessione a realizzare una casetta unifamiliare in Pozzuoli alla via vicinale Vecchia Luciano;
- con successiva variante alla concessione 89/77 in data 5 maggio 1979 il Comune di Pozzuoli autorizzava Vicidomini Rosa alla traslazione planimetrica della casetta;
- con domanda di sanatoria in data 5 maggio 1986 ed assunta al protocollo generale del Comune di Pozzuoli al numero 25757 il signor Tortorelli Michele avanzava richiesta di sanatoria delle opere abusivamente realizzate, consistenti in una unità abitativa sita al piano rialzato e una parte del cantinato in Pozzuoli alla via vicinale Vecchia Luciano;
- con provvedimento n. 1017 del 10.01.05 il Dirigente dell’U.T.C. del comune di Pozzuoli ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/04 rilasciava al signor Tortorelli Michele l’autorizzazione edilizia “relativamente alle opere abusivamente realizzate in Pozzuoli alla vicinale Vecchia Luciano consistenti in: unità abitativa sita piano rialzato ed una parte del piano cantinato”, precisando che come per legge “l’autorizzazione assumerà efficacia a seguito della comunicazione alla parte cha la Soprintendenza B.A.P.P.S.A.D. nei termini non ha ritenuto di procedere all’annullamento della stessa”; nel provvedimento il dirigente evidenzia l’attività posta in essere dall’ufficio, tanto che afferma:“premesso che l’ufficio preposto ha completato la fase istruttoria accertando che … risultano verificate le condizioni per l’accesso alla sanatoria edilizia fissate dalla legge 47/85, per cui ha proceduto ad inviare la richiesta alla C.E.I. istituita ai sensi della L.R. 10/82 per il parere di competenza essendo l’opera realizzata su area sottoposta a vincolo paesaggistico. Visto il parere previsto ex art. 32 della legge 47/85 e successive modifiche ed integrazioni della C.E.I. ai sensi della L.R. 10/82 espresso nella seduta del 19 novembre 2003 che di seguito si riporta integralmente: Favorevole perché trattasi di piccolo fabbricato bifamiliare di analoghe tipologie e misure dei manufatti circostanti. L’area è urbanizzata e pertanto non determina impatto ambientale”.
- con atto del 22.05.05 la Soprintendenza per i beni architettonici ed il paesaggio e per il patrimonio storico artistico e demoetnoantropologico di Napoli e Provincia annullava l'autorizzazione n. 1017 rilasciata in data 10.01.05 dal Dirigente del IV Dipartimento del Comune di Pozzuoli, “considerato che la località interessata dell’intervento abusivo… ricade in area dichiarata di notevole interesse pubblico, giusto D.M. 12-9-1957… in quanto l’intero territorio del comune di Pozzuoli …, il quale si adagia al centro della rada che si apre tra la collina di Posillipo e le spiagge di Arco Felice e Lucrino, con í suoi terreni caratterizzati da fenomeni vulcanici, con le sue sorgenti termali e minerali, con i suggestivi laghi (Averno e Lucrino) con le sue colline coperte di lussureggiante vegetazione, nonché dal suo incomparabile litorale, costituisce, nel suo insieme di paesaggi, visibili dal mare e dalle pubbliche strade, inquadrati nella visione del Vesuvio, della Penisola Sorrentina e delle isole di Capri, Ischia e Procida, un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, meritevole della particolare protezione della legge".
Tanto premesso, il ricorrente deduceva l'illegittimità del provvedimento impugnato con quattro distinti motivi:
1) ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DELL’ART. 151 DEL D. LGS. 490/99
A giudizio del ricorrente, il Dirigente dell’U.T.C. del Comune di Pozzuoli avrebbe correttamente ritenuto che l’opera oggetto di sanatoria, per le modeste dimensioni, le caratteristiche e le misure analoghe a quelle dei manufatti circostanti, non determinasse alcun impatto ambientale, in considerazione anche dell’urbanizzazione dell’area, pertanto, sempre ad avviso del ricorrente, la Soprintendenza esorbitando dai suoi poteri, non si sarebbe limitata alla mera verifica di legittimità dell’atto, ma avrebbe operato una nuova valutazione della situazione, sostituendosi illegittimamente all’amministrazione comunale, senza per altro evidenziare difetti di motivazione, di istruttoria, illegittimità ed incongruenze del provvedimento annullato, tali da giustificare l’annullamento dell’atto.
2) VIOLAZIONE DI LEGGE PER DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE-ECCESSO DI POTERE PER INCONGRUITÀ, CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE
Il ricorrente, riproponendo in parte quanto dedotto nel primo motivo di gravame, sostiene che la natura fortemente urbanizzata dell’area, per effetto di opere edificatorie realizzate in trenta anni ed omologate dalla stessa Soprintendenza, unita alla considerazione dell’attuale condizione urbanistica del territorio e del quadro normativo vigente, doveva condurre al giudizio favorevole della Soprintendenza. Ad avviso del ricorrente, nell’esprimere il parere, piuttosto che sostituirsi all’amministrazione locale, la Soprintendenza era tenuta a sindacare l’ammissibilità della concessione in sanatoria nel contesto giuridico e fattuale alla data di domanda di concessione, alla luce di diversi elementi, in primo luogo la realizzazione delle opere in difformità di un atto di concessione, quali la concessione 89/77 e la successiva variante del 1979, quindi l’omologa della stessa Soprintendenza con parere favorevole in data 9.10.77, infine, gli atti di omologa relativi a fabbricati vicini ed analoghi.
3) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE AGLI ARTT. 7, 8, 9, 10 DELLA L. 241/90
Il ricorrente sostiene che sarebbe stata omessa la comunicazione dell’avvio del procedimento, in violazione dei principi stabiliti nella Legge 241/90, impedendo non solo la partecipazione attiva e l’interazione del destinatario del provvedimento finale nella fase di controllo, ma determinando anche l’ignoranza del privato circa l’esistenza di tale sub-procedimento e dell’autorità preposta ad esso.
4) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE IN RELAZIONE All’ART. 159 DEL D. LGS. 42/04
Il ricorrente deduce la decorrenza del termine previsto dall’art. 159 del D. Lgs. 42/04, in quanto ritiene che il decreto di annullamento sia stato emanato il decreto decorso ormai il termine di sessanta giorni stabilito dalla norma de quo.
Si costituiva il Ministero intimato chiedendo la reiezione del ricorso.
Il Comune di Pozzuoli non si costituiva.
Nella Camera di Consiglio del 25.07.05 l’istanza cautelare era respinta.
All’esito della pubblica udienza del 3.04.06 il collegio tratteneva il ricorso per la decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato e deve essere respinto.
I) Il primo ed il secondo motivo del ricorso possono esaminarsi congiuntamente.
In riferimento all’annullamento impugnato il ricorrente deduce l’eccesso di potere, la violazione di legge, il difetto assoluto di motivazione, l’illogicità.
I rilievi del ricorrente non possono essere condivisi.
Giova premettere che il potere di annullamento ministeriale attribuito dall’art. 82 del D.P.R. n. 616 del 1977, relativamente a nulla-osta, autorizzazioni et atti simili rilasciati dalla Regione o da altri Enti locali, specificamente in materia paesaggistico-ambientale, ha fondamento nella competenza, spettante allo Stato in materia di tutela del paesaggio e, più in generale, dell’Ambiente, inteso come bene unitario ed indivisibile, che ai sensi dell’art. 9 Cost. è nella titolarità diretta dello Stato.
Le relative funzioni sono, in concreto, esercitate dalla Regione o da altri Enti locali, in ragione del principio costituzionale decentramento amministrativo (art. 5 Cost.) e del c.d. principio di sussidiarietà, di derivazione comunitaria, con uno slittamento verso il basso dell’esercizio di tutte le funzioni amministrative, mediante un meccanismo di deleghe e di sub-deleghe che lasciano al livello istituzionale sovrastante un ruolo di intervento residuale e suppletivo, cosicché il potere di annullamento ministeriale esercitato dal Ministero dei Beni culturali ed ambientali, ex art. 82 del D.P.R. n. 616 del 1977, si configura come un potere di ultima istanza a tutela di una competenza propria dello Stato a salvaguardia dell’interesse pubblico al paesaggio ed all’ambiente.
Il ricorrente lamenta che, nella fattispecie, il potere di controllo e vigilanza di spettanza del Ministero, sia stato esercitato senza limitarsi alla sola verifica dell’assenza dei vizi e delle illegittimità, ma in maniera invasiva, arrogandosi il potere di un riesame nel merito delle valutazioni tecnico-discrezionali già effettuate del Dirigente del Comune di Pozzuoli in sede di autorizzazione, in ultima analisi finendo per sostituirsi all’Amministrazione nella cura dell’interesse pubblico.
In realtà la funzione del parere ex art. 32 della Legge 47/85 è la verifica della compatibilità dell'opera che si intende realizzare con l'esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, pertanto non è condivisibile l’idea che si sia verificato un eccesso di potere, in quanto la articolata e dettagliata motivazione del decreto, nel sottolineare le precipue e particolari caratteristiche del paesaggio di insediamento del manufatto, evidenzia proprio i vizi e le illegittimità del provvedimento annullato, mantenendosi entro i confini del potere attribuito al Ministero.
Il decreto evidenzia che: “la località interessata dall'intervento abusivo citato nelle premesse del presente decreto ricade in area dichiarata dì notevole interesse pubblico, giusto D.M. 12-9-1957 sopra citato, in quanto: "L'intero territorio del Comune di Pozzuoli, il quale si adagia al centro della rada che si apre tra la collina di Posillipo e le spiagge di Arco Felice e Lucrino, con í suoi terreni caratterizzati da fenomeni vulcanici, con le sue sorgenti termali e minerali, con i suggestivi laghi (Averno e Lucrino) con le sue colline coperte di lussureggiante vegetazione, nonché dal suo incomparabile litorale, costituisce, nel suo insieme di paesaggi, visibili dal mare e dalle pubbliche strade, inquadrati nella visione del Vesuvio, della Penisola Sorrentina e delle isole di Capri, Ischia e Procida, un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, meritevole della particolare protezione della legge".
E’ evidente come sia la stessa natura dell’area, non compiutamente presa in considerazione dall’amministrazione comunale, ma puntualmente valutata dall’Amministrazione centrale, a rendere il senso dell’abuso, specie qualora si valuti il contesto paesaggistico dell’ambiente circostante nel quale è calato.
Nel provvedimento impugnato, si sottolinea infatti, che “L'unità in questione, compresa la parte di seminterrato adibita a box auto, ha una superficie complessiva di mq. 285,98 ed un volume di circa mc. 850, impegnando metà dell'intero fabbricato. La notevole volumetria del complesso, adiacente all'area del comprensorio "Olivetti", ricade in un'area caratterizzata dal mantenimento di verde agricolo residuale al contorno e dalle notevoli vedute panoramiche da e verso le coste crateriche del monte Barbaro, godibili da molteplici punti di vista accessibili al pubblico”. L'opera in esame, pertanto, contrasta con la libera fruizione panoramica di un significativo tratto del paesaggio collinare flegreo tutelato dalla legge”.
Nel caso di specie, pertanto, il Ministero non ha affatto operato un nuovo apprezzamento dell’impatto ambientale determinato dal manufatto, ma nel decreto ha esplicitato le circostanze di fatto e gli elementi specifici che sono stati ritenuti tali da implicare, in concreto, un intollerabile danno e pericolo sotto il profilo della salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio.
Il decreto si limita, quindi, ad effettuare un mero controllo estrinseco di legittimità, con il quale censura l’autorizzazione del Dirigente dell’U.T.C. di Pozzuoli sotto il profilo della carenza di istruttoria e di motivazione, manifesta illogicità o irrazionalità, che sono senza dubbio vizi di legittimità del provvedimento sotto posto a controllo
Nell’ambito della tutela del paesaggio, inoltre, appaiono irrilevanti: l'asserita urbanizzazione, la presunta analogia con manufatti circostanti e vicini, la sussistenza di un parere favorevole della Soprintendenza del 1977, relativo allo stesso manufatto, infine la circostanza che altri fabbricati siano stati comunque sanati.
Il fabbricato è invero situato in zona tuttora prevalentemente verde e la necessità di tutelare il sito non può venir meno in virtù della sua parziale urbanizzazione, in quanto il pregresso deturpamento ambientale della suddetta area vincolata non costituisce una ragione sufficiente affinché gli organi preposti possano abdicare alla loro funzione di tutela del vincolo, la quale, al contrario, risulta ancora più necessaria per impedire ulteriori interventi deturpatori. (ex multis. Cons. Stato, Il sez. 17/6/1998 n. 853; Cons. Giust. Amm. Sic., 16/9/1998 n.469; Cons. Stato, VI sez., 28/8/1995 n. 820; TAR Campania, sez. Salerno, 11/10/1995 n. 506 e, da ultimo, id. 3/10/2000 n. 650).
I rilievi relativi alla contraddittorietà e disparità di trattamento nell'azione amministrativa sono anch’essi privi di fondamento. Secondo l'assunto di parte ricorrente, l'edificazione contigua e circostante avrebbe caratteristiche planimetriche uguali e sarebbe stata, a suo tempo, assentita dalla Soprintendenza: al riguardo va rilevato che, in linea di principio, tali vizi sono inconfigurabili in tema di nulla-osta paesistico-ambientale, che implica non l'analogia, bensì la perfetta identità oggettiva delle situazioni di fatto poste a raffronto, sicuramente non riscontrabile rispetto a fabbricati necessariamente differenziati per le rispettive caratteristiche costruttive e quanto alla diversità dell'area, su cui insistono (TAR Molise 23/11/1995 n. 264).
Il ricorrente evidenzia inoltre che il fabbricato insisterebbe in un’area oggetto di diversi interventi edilizi, relativamente ai quali sarebbe stata già effettuata positivamente la valutazione di impatto ambientale: il rilievo non è concludente ed è invece fuorviante, atteso che, per quanto su premesso, il potere di annullamento ministeriale può esercitarsi in ogni tempo ed a prescindere da eventuali valutazioni ambientali in precedenza intervenute.
L’intervento avverso il quale la Sovrintendenza esprime parere negativo si presenta, in grado di inserire nell’area interessata elementi di grave compromissione dell’aspetto circostante, circostanza, questa, superficialmente sottovalutata dall’Amministrazione comunale.
Il decreto di annullamento, sotto il profilo paesistico-ambientale, si presenta, invece, correttamente e precisamente motivato, lo stesso, infatti, non si limita ad affermare [ . . . ]

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