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Sentenza 21/02/2013 n. C‑111/12

Corte di Giustizia Europea - Direttiva 85/384/CEE – Reciproco riconoscimento dei titoli del settore dell’architettura – Articoli 10 e 11, lettera g) – Normativa nazionale che riconosce l’equivalenza tra i titoli di architetto e di ingegnere civile, ma riserva agli architetti i lavori riguardanti immobili vincolati appartenenti al patrimonio artistico – Principio della parità di trattamento – Situazione puramente interna a uno Stato membro

Nella causa C‑111/12,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato, con decisione del 6 dicembre 2011, pervenuta in cancelleria il 29 febbraio 2012, nel procedimento

Ministero per i beni e le attività culturali,

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Venezia,

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Padova,

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Treviso,

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Vicenza,

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Verona,

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Rovigo,

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Belluno

contro

Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia,

Consiglio Nazionale degli Ingegneri,

Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori,

Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Verona,

Alessandro Mosconi,

Comune di San Martino Buon Albergo,

Istituzione di Ricovero e di Educazione di Venezia (IRE),

Ordine degli Architetti della Provincia di Venezia,

nei confronti di:

Faccio Engineering Srl,

LA CORTE (Quinta Sezione),

composta dal sig. T. von Danwitz (relatore), presidente di sezione, dai sigg. A. Rosas, E. Juhász, D. Šváby e C. Vajda, giudici,

avvocato generale: sig. N. Wahl

cancelliere: sig. A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

– per l’Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia ed A. Mosconi, da L. Manzi, G. Sardos Albertini e P. Piva, avvocati;

– per il Consiglio Nazionale degli Ingegneri, da B. Nascimbene, avvocato;

– per il Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori e l’Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Verona, da F. Vanni, avvocato;

– per il governo ceco, da M. Smolek, in qualità di agente;

– per il governo spagnolo, da S. Centeno Huerta, in qualità di agente;

– per il governo austriaco, da A. Posch, in qualità di agente;

– per la Commissione europea, da H. Støvlbæk ed E. Montaguti, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 85/384/CEE del Consiglio, del 10 giugno 1985, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli del settore dell’architettura e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi (GU L 223, pag. 15).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di due controversie in merito all’eventuale abilitazione degli ingegneri civili ad espletare l’incarico di direzione dei lavori su immobili di interesse storico e artistico.

Contesto normativo

Il diritto dell’Unione

3 Il decimo considerando della direttiva 85/384 enuncia quanto segue:

«considerando che nella maggior parte degli [S]tati membri le attività pertinenti all’architettura sono esercitate, di diritto o di fatto, da persone che hanno la denominazione di architetti, accompagnata o meno da altre denominazioni, senza però che tali persone detengano il monopolio nell’esercizio di tali attività, salvo disposizioni legislative contrarie; che le summenzionate attività, o talune di esse, possono altresì essere esercitate da altri professionisti e, in particolare, da ingegneri che abbiano ricevuto una formazione specifica nel settore delle costruzioni o dell’arte edilizia».

4 Ai sensi dell’articolo 1 di detta direttiva:

«1. La presente direttiva si applica alle attività del settore dell’architettura.

2. Ai sensi della presente direttiva, per attività del settore dell’architettura si intendono quelle esercitate abitualmente col titolo professionale di architetto».

5 Gli articoli 2‑9 della direttiva 85/384 costituiscono il capitolo II della medesima, rubricato «Diplomi, certificati ed altri titoli che danno accesso alle attività del settore dell’architettura con il titolo professionale di architetto».

6 L’articolo 2 di tale direttiva dispone in tal senso che «[o]gni [S]tato membro riconosce i diplomi, certificati e altri titoli conseguiti durante un ciclo di formazione rispondente ai requisiti di cui agli articoli 3 e 4, e rilasciati ai cittadini degli [S]tati membri dagli altri [S]tati membri (...)».

7 Conformemente al procedimento previsto all’articolo 7 della suddetta direttiva, i diplomi, i certificati e gli altri titoli di formazione che rispondono ai requisiti di cui agli articoli 3 e 4 della medesima figurano negli elenchi e nei relativi aggiornamenti pubblicati dalla Commissione delle Comunità europee, a titolo informativo, sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

8 Gli articoli 10‑15 della stessa direttiva costituiscono il suo capitolo III, rubricato «Diplomi, certificati e altri titoli che consentono di accedere alle attività del settore dell’architettura in virtù di diritti acquisiti o di disposizioni nazionali vigenti».

9 Ai sensi dell’articolo 10 della direttiva 85/384, «[o]gni [S]tato membro riconosce i diplomi, i certificati e gli altri titoli, di cui all’articolo 11, rilasciati dagli altri [S]tati membri ai cittadini degli [S]tati membri, che siano già in possesso di tali qualifiche alla data della notifica della presente direttiva o che abbiano iniziato la loro formazione, sanzionata da tali diplomi, certificati e altri titoli, al massimo durante il terzo anno accademico successivo a tale notifica, anche se non rispondono ai requisiti minimi dei titoli di cui al capitolo II (...)».

10 Tra i titoli che beneficiano del regime transitorio, l’articolo 11, lettera g), della suddetta direttiva menziona, per la Repubblica italiana, i seguenti:

«(...)

– i diplomi di “laurea in architettura” rilasciati dalle università, dagli istituti politecnici e dagli istituti superiori di architettura di Venezia e di Reggio Calabria, accompagnati dal diploma di abilitazione all’esercizio indipendente della professione di architetto, rilasciato dal ministro della Pubblica Istruzione una volta che il candidato abbia sostenuto con successo, davanti ad un’apposita commissione, l’esame di [S]tato che abilita all’esercizio indipendente della professione di architetto (dott. architetto);

– i diplomi di “laurea in ingegneria” nel settore della costruzione civile rilasciati dalle università e dagli istituti politecnici, accompagnati dal diploma di abilitazione all’esercizio indipendente di una professione nel settore dell’architettura, rilasciato dal ministro della Pubblica Istruzione una volta che il candidato abbia sostenuto con successo, davanti ad un’apposita commissione, l’esame di [S]tato che lo abilita all’esercizio indipendente della professione (dott. ing. architetto o dott. ing. in ingegneria civile)».

11 L’articolo 16 della medesima direttiva, che costituisce il capitolo IV di questa, rubricato «Uso del titolo di formazione», enuncia quanto segue:

«1. Fatto salvo l’articolo 23, gli [S]tati membri ospiti fanno sì che ai cittadini degli [S]tati membri che soddisfino le condizioni di cui ai capitoli II o III, sia riconosciuto il diritto di far uso del loro titolo di formazione legittimo, ed eventualmente della relativa abbreviazione, dello [S]tato membro di origine o di provenienza, nella lingua di tale [S]tato. Gli [S]tati membri ospiti possono prescrivere che il titolo sia seguito dal nome e dal luogo dell’istituto o della commissione che lo ha rilasciato.

2. Quando il titolo di formazione dello [S]tato membro di origine o di provenienza può essere confuso nello [S]tato membro ospite con un titolo che richieda in detto [S]tato una formazione complementare che il beneficiario non ha compiuto, lo [S]tato membro ospite può prescrivere che il beneficiario usi il titolo di formazione dello [S]tato membro d’origine o di provenienza in una formula adeguata indicata dallo [S]tato ospite».

Il diritto italiano

12 La direttiva 85/384 è stata trasposta nell’ordinamento giuridico interno italiano dal decreto legislativo n. 129, del 27 gennaio 1992 (GURI n. 41, del 19 febbraio 1992, pag. 18).

13 L’articolo 1, paragrafo 2, di tale decreto legislativo così disponeva:

«Restano in vigore le disposizioni che regolano l’esercizio in Italia delle attività [nel settore dell’architettura] da parte di persone in possesso di titolo professionale idoneo in base alle norme vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto».

14 L’articolo 51 del regio decreto n. 2537, del 23 ottobre 1925, recante approvazione del regolamento per le professioni d’ingegnere e di architetto (GURI n. 37, del 15 febbraio 1925; in prosieguo: il «regio decreto n. 2537/25»), prevede quanto segue:

«Sono di spettanza della professione d’ingegnere, il progetto, la condotta e la stima dei lavori per estrarre, trasformare ed utilizzare i materiali direttamente od indirettamente occorrenti per le costruzioni e per le industrie, dei lavori relativi alle vie ed ai mezzi di trasporto, di deflusso e di comunicazione, alle costruzioni di ogni specie, alle macchine ed agli impianti industriali, nonché in generale alle applicazioni della fisica, i rilievi geometrici e le operazioni di estimo».

15 Ai sensi dell’articolo 52 del regio decreto n. 2537/25:

«Formano oggetto tanto della professione di ingegnere quanto di quella di architetto le opere di edilizia civile, nonché i rilievi geometrici e le operazioni di estimo ad esse relative.

Tuttavia le opere di edilizia civile che presentano rilevante carattere artistico ed il restauro e il ripristino degli edifici contemplati dalla [legge] 20 giugno 1909, n. 364, per l’antichità e le belle arti, sono di spettanza della professione di architetto; ma la parte tecnica ne può essere compiuta tanto dall’architetto quanto dall’ingegnere».

Procedimenti principali e questioni pregiudiziali

16 Le controversie principali trovano origine in una norma di diritto italiano, vale a dire l’articolo 52, secondo comma, del regio decreto n. 2537/25, secondo cui agli ingegneri civili che hanno ottenuto i propri titoli in Italia non competono le opere di edilizia civile che presentano rilevante carattere artistico ed il restauro e il ripristino degli edifici di interesse culturale.

17 Da lungo tempo gli ingegneri civili che hanno ottenuto i propri titoli in Italia contestano tale restrizione del loro campo di attività, facendo leva, segnatamente, sulla direttiva 85/384.

18 Nella fattispecie, il Consiglio di Stato è stato adito con due ricorsi in appello avverso due contrastanti sentenze del Tribunale amministrativo regionale del Veneto.

19 Il primo ricorso trova origine nella decisione implicita di diniego della Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici di Verona, nei confronti del sig. Mosconi, riguardo al conferimento dell’incarico di direzione dei lavori su un immobile di interesse storico e artistico. Il sig. Mosconi e l’Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia hanno proposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Veneto, sostenendo che l’esclusione degli ingegneri civili da simili lavori è contraria alla direttiva 85/384.

20 Nel 2002 tale giudice ha sottoposto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale per sapere se il diritto dell’Unione e, segnatamente, la direttiva 85/384 dovesse essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale siffatta.

21 La Corte, con ordinanza del 5 aprile 2004, Mosconi e Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia (C‑3/02), ha risposto che, trattandosi di una situazione puramente interna, né la direttiva 85/384 né il principio della parità di trattamento ostano ad una normativa nazionale che riconosce, in linea di principio, l’equivalenza dei titoli di architetto e di ingegnere civile, ma riserva ai soli architetti i lavori riguardanti in particolare gli immobili vincolati appartenenti al patrimonio artistico.

22 In tale ordinanza, la Corte ha rilevato che una discriminazione alla rovescia può risultare dal fatto che gli ingegneri civili che hanno conseguito i loro titoli in Italia non hanno accesso, in questo Stato membro, all’attività indicata all’articolo 52, secondo comma, del regio decreto n. 2537/25, mentre tale accesso non può essere negato alle persone in possesso di un diploma di ingegnere civile rilasciato in un altro Stato membro e menzionato nell’elenco redatto ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 85/384 o in quello di cui all’articolo 11 della medesima. Tuttavia, la Corte ha dichiarato che, trattandosi di una situazione puramente interna, il principio della parità di trattamento sancito dal diritto dell’Unione non può essere fatto valere, ma che spetta al giudice del rinvio stabilire se vi sia una discriminazione vietata dal diritto nazionale e, se del caso, decidere come essa debba essere eliminata.

23 A seguito di tale ordinanza, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha rimesso alla Corte costituzionale la questione della legittimità costituzionale dell’articolo 52, secondo comma, del regio decreto n. 2537/25. Con ordinanza n. 130 del 16-19 aprile 2007, la Corte costituzionale ha dichiarato la questione manifestamente inammissibile, stante la natura regolamentare e non legislativa delle disposizioni censurate.

24 Con sentenza n. 3630 del 15 novembre 2007, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha accolto il ricorso ritenendo che occorresse disapplicare l’articolo 52, secondo comma, del regio decreto n. 2537/25, in quanto tale disposizione è incompatibile con il principio della parità di trattamento come interpretato dalla Corte costituzionale, a causa del fatto che i professionisti nazionali non possono essere trattati in maniera discriminatoria rispetto ai professionisti provenienti da altri Stati membri.

25 Tale sentenza è stata oggetto di ricorso in appello dinanzi al giudice del rinvio da parte del Ministero per i beni e le attività culturali.

26 Il secondo ricorso sottoposto al Consiglio di Stato trae origine da un bando di gara redatto dalle Istituzioni di Ricovero e di Educazione di Venezia per l’affidamento del servizio di direzione lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione dei lavori di restauro e recupero funzionale di Palazzo Contarini del Bovolo a Venezia.

27 Gli ordini provinciali veneti degli ingegneri hanno impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Veneto tale bando di gara unitamente agli atti di aggiudicazione, nella parte in cui l’autorità aggiudicatrice riservava le attività professionali oggetto di affidamento ai soli architetti.

28 Con sentenza n. 3651 del 25 novembre 2008, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha respinto il ricorso dichiarando che, secondo l’interpretazione della Corte, la direttiva 85/384 si riferisce al mutuo riconoscimento dei corsi di formazione e non riguarda le condizioni d’accesso alle distinte professioni, non implicando quindi la piena equiordinazione del titolo di «laurea in ingegneria» a quello di «laurea in architettura».

29 Avverso tale sentenza, gli ordini provinciali degli ingegneri hanno proposto ricorso dinanzi al Consiglio di Stato.

30 Il Consiglio di Stato afferma che sarebbe contrario ai principi di diritto nazionale, confermati dalla giurisprudenza costituzionale, autorizzare gli ingegneri civili che hanno conseguito i loro titoli in Stati membri diversi dalla Repubblica italiana a prestare in quest’ultimo Stato membro la loro attività professionale nell’ambito di interventi sugli immobili di interesse culturale senza autorizzare allo stesso modo gli ingegneri civili che hanno conseguito i loro titoli in Italia.

31 Esso si domanda se il meccanismo di mutuo riconoscimento istituito dalla direttiva 85/384 debba effettivamente essere inteso nel senso che gli ingegneri civili che hanno conseguito i loro titoli in Stati membri diversi dalla Repubblica italiana possono esercitare in quest’ultimo Stato membro le attività riservate dal regio decreto n. 2537/25 ai soli architetti, oppure se la Repubblica italiana possa richiedere alle persone munite di un titolo che consente l’esercizio delle attività rientranti nel settore dell’architettura di sottoporsi, per quanto riguarda le attività riservate da detto regio decreto ai soli architetti, ad una specifica verifica della loro idoneità professionale.

32 In tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) [S]e la [direttiva 85/384], nella parte in cui ammette (artt. 10 e 11), in via transitoria, all’esercizio delle attività nel settore dell’architettura i soggetti migranti muniti dei titoli specificamente indicati, non osta a che in Italia sia ritenuta legittima una prassi amministrativa, avente come base giuridica l’art. 52, comma secondo, parte prima del [regio decreto n. 2537/25], che riservi specificamente taluni interventi sugli immobili di interesse artistico soltanto ai candidati muniti del titolo di “architetto” ovvero ai candidati che dimostrino di possedere particolari requisiti curriculari, specifici nel settore dei beni culturali e aggiuntivi rispetto a quelli genericamente abilitanti l’accesso alle attività rientranti nell’architettura ai sensi della citata direttiva;

2) se in particolare tale prassi può consistere nel sottoporre anche i professionisti provenienti da Paesi membri diversi [dalla Repubblica italiana], ancorché muniti di titolo astrattamente idoneo all’esercizio delle attività rientranti nel settore dell’architettura, alla specifica verifica di idoneità professionale (ciò che avviene anche per i professionisti italiani in sede di esame di abilitazione alla professione di architetto) ai limitati fini dell’accesso alle attività professionali contemplate nell’art. 52, comma secondo, prima parte del [regio decreto n. 2537/25]».

Sulla competenza della Corte

33 Il governo spagnolo sostiene in sostanza che, dato che le controversie di cui al procedimento principale vertono su situazioni puramente interne, la Corte non è competente a rispondere alle questioni pregiudiziali.

34 Tuttavia, pur essendo pacifico che dette controversie hanno ad oggetto situazioni puramente interne, alle quali non si applica la direttiva 85/384 (v., a tale riguardo, ordinanza Mosconi e Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia, cit., punto 51), dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che il giudice del rinvio ritiene contrario ai principi di diritto nazionale, confermati dalla giurisprudenza costituzionale, consentire una discriminazione alla rovescia autorizzando gli ingegneri civili che hanno ottenuto i loro titoli in Stati membri diversi dalla Repubblica italiana, e non gli ingegneri civili che hanno ottenuto i loro titoli in Italia, ad esercitare in quest’ultimo Stato membro attività riguardanti immobili di interesse culturale.

35 A tale riguardo, occorre ricordare che, indubbiamente, la Corte non è competente a rispondere ad una questione pregiudiziale quando è manifesto che la disposizione di diritto dell’Unione sottoposta alla sua interpretazione non può trovare applicazione, come, ad esempio, nel caso di situazioni puramente interne. Tuttavia, anche in una simile situazione, la Corte può procedere all’interpretazione richiesta nell’ipotesi in cui il diritto nazionale imponga al giudice del rinvio, in procedimenti come quello principale, di riconoscere ad un cittadino nazionale gli stessi diritti di cui il cittadino di un altro Stato membro, nella stessa situazione, beneficerebbe in forza del diritto dell’Unione (v., in tal senso, in particolare, sentenze del 1° giugno 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez, C‑570/07 e C‑571/07, Racc. pag. I‑4629, punto 39; del 22 dicembre 2010, Omalet, C‑245/09, Racc. pag. I‑13771, punto 15, nonché del 21 giugno 2012, Susisalo e a., C‑84/11, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 17 e 20). Sussiste quindi un interesse certo dell’Unione a che la Corte proceda all’interpretazione della disposizione del diritto dell’Unione di cui trattasi.

36 Si deve pertanto dichiarare che la Corte è competente a rispondere alle questioni pregiudiziali.

Sulle questioni pregiudiziali

37 Con le sue questioni, da esaminarsi congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 10 e 11 della direttiva 85/384 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale secondo cui persone in possesso di un titolo rilasciato da uno Stato membro diverso dallo Stato membro ospitante, titolo abilitante all’esercizio di attività nel settore dell’architettura ed espressamente menzionato al citato articolo 11, possono svolgere, in quest’ultimo Stato, attività riguardanti immobili di interesse artistico solamente qualora dimostrino, eventualmente nell’ambito di una specifica verifica della loro idoneità professionale, di possedere particolari qualifiche nel settore dei beni culturali.

38 Alla luce di una norma di diritto interno che assicura che persone munite di un titolo relativo al settore dell’architettura rilasciato dalla Repubblica italiana e che esercitano la loro professione in Italia non subiscano una discriminazione alla rovescia rispetto alle persone in possesso di un titolo siffatto rilasciato da un altro Stato membro, occorre, al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, esaminare la portata degli obblighi stabiliti dagli articoli 10 e 11 della direttiva 85/384 per il riconoscimento, da parte dello Stato membro ospitante, di questi ultimi titoli.

39 Nell’ambito di tale esame, si deve rammentare che la direttiva 85/384 prevede il mutuo riconoscimento automatico dei diplomi, dei certificati e degli altri titoli del settore dell’architettura che soddisfano le condizioni di formazione fissate in tale direttiva (sentenza del 24 maggio 2007, Commissione/Portogallo, C‑43/06, punto 24).

40 L’oggetto essenziale di detto mutuo riconoscimento si trova espresso nell’articolo 2 della direttiva 85/384, a termini del quale ogni Stato membro è tenuto a riconoscere i diplomi, i certificati e gli altri titoli conseguiti durante un ciclo di formazione rispondente ai requisiti di cui agli articoli 3 e 4 della direttiva stessa, rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri, e ad attribuire loro, sul proprio [ . . . ]

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