Carrello 0

Scheda Normativa

News Correlate

17/09/2014
Appalti, sì alle soluzioni migliorative ma non alle varianti

CdS: col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non si modifichi l’oggetto del contratto

Sentenza 09/09/2014 n. 4578

Consiglio di Stato - Le soluzioni progettuali migliorative sono ammesse negli appalti da affidare col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa a patto da non modificare l’oggetto del contratto

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8409 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla s.p.a. ICS GRANDI LAVORI, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Davide Angelucci e Andrea Musenga, con domicilio eletto presso l’avvocato Andrea Musenga in Roma, viale America, n. 11;
contro
ROMA CAPITALE, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Graziosi, con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
nei confronti di
CONSORZIO STABILE SINERCOS, in proprio e quale capogruppo mandataria del R.T.I. con Consorzio Stabile Co.i.re.s, e I.A.B. S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Pallottino e Anna Palmerini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Pallottino in Roma, via Oslavia, n. 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, Sez. II, n. 10491 del 5 dicembre 2013, resa tra le parti, concernente l’affidamento dell’appalto per la progettazione e l’esecuzione dei lavori necessari alla realizzazione del nuovo “Ponte della Scafa” (e relativa viabilità di collegamento);

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e del Consorzio Stabile Sinercos in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del R.T.I. indicato in epigrafe, che ha proposto anche un appello incidentale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2014 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Mozzillo, per delega di Mugenga, Graziosi e Palmerini;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO
1. Con bando spedito all’Ufficio Pubblicazione della U.E. in data 17 marzo 2010, il Comune di Roma ha indetto una procedura aperta per l’affidamento dell’appalto per la progettazione esecutiva e per l’esecuzione dei lavori per la realizzazione del nuovo Ponte della Scafa e relativa viabilità di collegamento, per un importo complessivo di €. 32.657.773,17, così ripartito:
A) importo lavori a base d’asta €. 31.524.773,12, di cui €. 31.238.429,94 soggetti a base d’asta [€. 30.528.199,50 per lavori a corpo ed €. 710.230,44 per lavori a misura]; oneri della progettazione esecutiva soggetti a ribasso d’asta €. 286.343, 18;
B) importo degli oneri di sicurezza non soggetti a base d’asta: €. 1.133.000,05, di cui €. 1.107.240,040 per lavori a corpo ed €. 23.759,65 per lavori a misura), da aggiudicarsi con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, da determinarsi sulla base della valutazione dell’elemento quantitativo del prezzo (max punti 30) e di quello (max punti 70), secondo i criteri pure indicati nel predetto bando.
All’esito della gara è risultato aggiudicatario il R.T.I. tra Consorzio Stabile Sinercos, Consorzio Stabile CO.I.R.ES. e I.A.B. S.p.A. (d’ora in avanti anche solo R.T.I. Consorzio Sinercos o l’aggiudicatario), che ha conseguito complessivamente 79,011 punti (di cui punti 57,635 per l’offerta tecnica e punti 21,376 per l’offerta economica), mentre si è classificato al secondo posto il R.T.I. tra l’ing. Claudio Salini Grandi Lavori S.p.A., poi ICS Grandi Lavori S.p.A., e IRCOP S.p.A., con punti 67,229 (di cui punti 37,735 per l’offerta tecnica e punti 29,494 per l’offerta economica).
2. Con la sentenza n. 10491 del 5 dicembre 2013 (preceduta dalla pubblicazione del dispositivo n. 9687 del 13 novembre 2013), il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II, si è pronunciato, nella resistenza dell’intimata amministrazione e dell’aggiudicatario, sul ricorso principale, integrato da motivi aggiunti (NRG. 3637/2013), proposto da ICS Grandi Lavori S.pa, in proprio e quale capogruppo mandataria del R.T.I. con la IRCOP S.p.A., per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 297 dell’8 marzo 2013, recante l’aggiudicazione definitiva dell’appalto, il nulla osta alla stipula del contratto relativo all’appalto di progettazione esecutiva e all’esecuzione dei lavori in questione, e di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, nonché sul ricorso incidentale spiegato dal R.T.I. Consorzio Sinercos.
Il TAR_
a) ha respinto il ricorso principale, ritenendo infondati i due motivi di censura (rubricati rispettivamente, il primo “violazione del punto 7.5 del disciplinare di gara – violazione del principio della par condicio dei partecipanti alla gara – eccesso di potere per illogicità e carenza d’istruttoria, svolta dalla commissione di gara” ed il secondo “violazione della lex specialis di gara – eccesso di potere per illogicità e insufficienza dell’istruttoria svolta dalla commissione giudicatrice”, all’esito delle risultanze di un’apposita consulenza tecnica d’ufficio;
b) ha dichiarato irricevibili i motivi aggiunti, essendo stato con essi impugnato solo il 26 aprile 2013 l’atto di impegno conosciuti almeno dal 15 marzo 2013;
c) ha dichiarato conseguentemente improcedibile il ricorso incidentale per sopravvenuta carenza di interesse;
d) ha liquidato il compenso spettante al consulente tecnico d’ufficio nella misura di €. 14.778,00, oltre accessori, se dovuti, come per legge, ponendo a carico del ricorrente nella misura del 50% e nella misura del 25% ciascuno a carico di Roma Capitale e del Consorzio Stabile Sinercos, fermo restando il vincolo di solidarietà;
e) ha compensato tra le parti le restanti spese di giudizio e gli onorari di difesa.
3. ICS Grandi Lavori S.p.A., dopo aver ritualmente impugnato con atto notificato il 20 novembre 2013 il dispositivo di sentenza n. 9687 del novembre 2013, riproponendo le censure sollevate con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e con i motivi aggiunti, ha poi chiesto la riforma della sentenza, deducendo l’erroneità alla stregua di tre motivi di gravame, rubricati rispettivamente “I. Error in iudicando – Illogicità della motivazione – Violazione del punto 7.5. del disciplinare di gara”; “II. Error in iudicando – Erroneità della decisione nel merito – Insufficiente istruttoria – Violazione della lex specialis e degli artt. 25 e segg. del d.P.R. n. 554/1999 e dell’art. 93 del d. lgs. n. 163/2006” e “III. Error in iudicando – omessa pronuncia – fondatezza del ricorso per motivi aggiunti”.
Sono stati in tal modo riproposte tutte le censure sollevate in primo grado, ad avviso dell’appellante, superficialmente esaminate e respinte con motivazione insufficiente, essendosi dimostrata anche la relazione di consulenza tecnica d’ufficio, di cui è stata chiesta eventualmente anche un’integrazione.
Hanno resistito al gravame sia il Comune di Roma, che ne ha chiesto il rigetto, deducendone l’inammissibilità e l’infondatezza, sia Il R.T.I. Consorzio Sinercos, che ha proposto anche appello incidentale, riproponendo i motivi del ricorso incidentale di primo grado, con cui era stata impugnata la mancata esclusione dalla gara del R.T.I. ricorrente in primo grado (motivi rubricati “I. Violazione del punto 7.5 del disciplinare di gara – Violazione del principio della par condicio dei partecipanti alla gara – Eccesso di potere per illogicità e carenza dell’istruttoria svolta dalla Commissione di gara”; “II. Violazione della lex specialis di gara – Eccesso di potere per illogicità e insufficienza dell’istruttoria svolta dalla Commissione giudicatrice”.
Con ordinanza cautelare n. n. 89 del 21 gennaio 2014, è stata accolta la domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata ai soli fini della immediata trattazione del merito, fissata per l’udienza del 29 aprile 2014.
4. Nell’imminenza dell’udienza di trattazione le parti hanno illustrato con apposite memorie difensive le rispettive tesi difensive.
All’udienza pubblica del 29 aprile 2014, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
5. L’infondatezza dell’appello principale, cui consegue l’improcedibilità del gravame incidentale, rende ininfluente l’esame della questione preliminare sollevata dall’aggiudicataria appellata circa la mancata preliminare trattazione in primo grado del ricorso incidentale rispetto a quello principale (che avrebbe eventualmente determinato l’improcedibilità del ricorso principale).
5.1. Con il primo motivo, l’appellante ha denunciato “I. Error in iudicando – Illogicità della motivazione – Violazione del punto 7.5. del disciplinare di gara”, sostenendo in sintesi che l’offerta presentata dall’aggiudicataria - in violazione di quanto stabilito dal disciplinare di gara (che al punto 7.5 negava, a pena di esclusione, la possibilità di modifiche: al tracciato plano altimetrico delle opere stradali; allo sviluppo complessivo e alla cadenza delle pile di sostegno e quindi alla luce dei viadotti di approccio al ponte sul Tevere; al profilo di intradosso dell’arco definito dalla luce e dalla freccia nel progetto posto a base di gara; al profilo di estradosso degli archi e dei viadotti che dovevano essere realizzati in acciaio Corten controllato in regime di qualità”) - conteneva un’inammissibile modifica sostanziale del progetto posto a base di gara consistente nell’adozione di un meccanismo di appoggio, anziché ad incastro, con conseguente modifica della larghezza minima dell’arco di punto del ponte (violazione relativa al profilo di intradosso dell’arco definito dalla luce e dalla freccia del progetto posto a base di gara).
Poiché tale modifica è stata accertata anche dalla consulenza tecnica d’ufficio disposta in primo grado, i primi giudici avrebbero erroneamente respinto la censura svolta con il ricorso di primo grado, essendo del tutto irrilevante la circostanza che le variazioni geometriche rilevate dal consulente tecnico d’ufficio non siano da considerare in astratto di significativa portata in ragione della notoria vincolatività delle clausole della legge speciale di gara.
Al riguardo la Sezione, precisato che la doglianza attiene all’individuazione dei limiti di ammissibilità delle varianti migliorative e che essa ha costituito oggetto del giudizio di primo grado, come si ricava dalla lettura della relazione di consulenza tecnica d’ufficio disposta dai primi giudici (il che esclude ogni questione sulla eccepita novità della censura), osserva quanto segue.
5.1.1. Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, in materia di gare pubbliche da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggioso, le soluzioni migliorative si differenziano dalle varianti: infatti le prime possono liberamente esplicarsi in tutti gli aspetti tecnici lasciati aperti a diverse soluzioni sulla base del progetto posto a base di gara ed oggetto di valutazione dal punto di vista tecnico, salva la immodificabilità delle caratteristiche progettuali già stabilite dall'Amministrazione, mentre le seconde si sostanziano in modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, strutturale e funzionale, per la cui ammissibilità è necessaria una previa manifestazione di volontà della stazione appaltante, mediante preventiva autorizzazione contenuta nel bando di gara e l'individuazione dei relativi requisiti minimi che segnano i limiti entro i quali l'opera proposta dal concorrente costituisce un aliud rispetto a quella prefigurata dalla Pubblica amministrazione (Cons. St., sez. V, 20 febbraio 2014, n. 814; 24 ottobre 2013, n. 5160).
E’ stato anche puntualizzato che le varianti progettuali migliorative riguardanti le modalità esecutive dell'opera o del servizio sono ammesse, purché non si traducano in una diversa ideazione dell'oggetto del contratto (Cons. St., sez. V, 17 settembre 2012, n. 4916).
5.1.2. Proprio al fine di accertare se in concreto l’offerta presentata dall’aggiudicataria potesse essere considerata come una vera e propria offerta migliorativa e non presentasse invece varianti non consentite dal bando di gara, i giudici di primo grado hanno disposto un’apposita consulenza tecnica d’ufficio, formulando sul punto oggetto di contestazione uno specifico quesito volto ad accertare se “IV) il R.T.I. aggiudicatario – avendo proposto varianti migliorative riguardanti non solo i plinti di fondazione, ma anche la struttura portante del ponte – abbia optato (come sostenuto dalla società ICS nel ricorso principale) per una soluzione tecnica in totale variante al progetto definitivo posto a base di gara, e, quindi, eccedenti i limiti alla possibilità di presentare varianti migliorative previste dal disciplinare di gara”.
Come correttamente rilevato dai primi giudici, il consulente tecnico d’ufficio ha osservato che le varianti strutturali apportate dalla proposta dell’aggiudicatario sono sintetizzaibili in tre punti:
a) sostituzioni della sezione a cassone chiuso in acciaio previsto per l’opera principale di attraversamento (arco centrale e campate laterali) con una soluzione a travi aperte, collegate nel piano di intradosso da una struttura reticolare (diagonali di “controvento”), analoga a quella presente nel progetto a base di gara per i viadotti di accesso;
b) sostituzione della connessione continua prevista fra le imposte dell’arco e le sottostrutture con un vincolo a cerniera cilindrica, che permette le rotazioni relative intorno ad un asse perpendicolare al piano verticale in cui giacciono gli archi”;
c) revisione degli spessori della intera struttura in carpenteria metallica conseguente sia alle varianti di cui sopra sia ad un processo di rivisitazione del progetto, concludendo nel senso che tali varianti, pur significative dal punto di vista strutturale, non eccedono i limiti previsti dal disciplinare di gara.
Tali conclusioni, come si evince dall’esame della relazione di consulenza, hanno tenuto conto anche delle osservazioni svolte dal consulente della odierna parte ricorrente (osservazioni che sono poste sostanzialmente a fondamento dell’appello in esame); nel paragrafo 8 della relazione di consulenza, dedicato alle sintesi delle risposte ai quesiti formulati, proprio con riferimento al quesito sub IV, l’ausiliare così si esprime “Si ritiene che le varianti principali approntate dal R.T.I. aggiudicatario, ossia l’introduzione di cerniere all’imposta dell’arco e la sostituzione della sezione a cassone chiuso con quella a travi aperte e crociere di intradosso, pur significative dal punto di vista strutturale, non eccedano i limiti previsti dal disciplinare di gara. Si segnala la presenza di alcune difformità di carattere geometrico, vedi il corpo della relazione per una descrizione di dettaglio, in elementi indicati come invarianti nel bando di gara. Il CTU ritiene che la valutazione della rilevanza di tali incoerenze con la lettera del bando resti di competenza del Tribunale, mentre dal punto di vista tecnico la natura e l’entità delle difformità in questione non è a parere del CTU tale da inficiare gli obiettivi che la prescrizioni di bando sottendono e che riguardano la concezione strutturale globale dell’opera, la concezione estetica e l’inserimento nel contesto paesistico”.
5.1.3. Ciò precisato, la Sezione è dell’avviso che la doglianza non possa essere accolta, essa consistendo sostanzialmente nella riproposizione delle osservazioni svolte dal consulente dell’appellante nel corso delle operazioni della consulenza tecnica d’ufficio disposta in primo grado ed atteggiandosi pertanto ad un mero inammissibile dissenso dalle conclusioni precise, puntuali e adeguatamente motivate dell’ausiliari.
Al di là di ogni ragionevole dubbio, infatti, è stato motivatamente escluso che l’offerta presentata dal R.T.I. aggiudicatario contenga delle varianti (migliorative) che eccedano i limiti previsti dal disciplinare di gara e che come tali abbiano dato luogo ad progetto essenzialmente diverso da quello posto a base di gara, risultando rispettata “…la concezione strutturale globale dell’opera, la concezione estetica e l’inserimento nel contesto paesistico”, al cui presidio erano state le prescrizioni di immutabilità del progetto (punto 7.5 del disciplinare di gara).
Non osta a tali conclusioni il fatto, su cui si sofferma ripetutamente l’appellante a supporto della fondatezza della propria censura, che il consulente tecnico d’ufficio abbia sottolineato che le varianti in questione sarebbero state significative dal punto di vista strutturale, che sussisterebbero anche (senza che tuttavia sia state specificamente indicate) “incoerenze” tra le previsioni del bando e alcuni elementi invarianti dell’offerta stessa e che sia state segnalate alcune difformità di carattere geometriche: infatti costituisce unico elemento rilevante e decisivo l’accertamento, di carattere globale e onnicomprensivo, logicamente non frazionabile nei singoli elementi che compongono l’offerta progettuale, della sostanziale coincidenza di quest’ultima con il progetto posto a base di gara; d’altra parte, diversamente opinando cioè prescindendo irragionevolmente da una considerazione complessiva del progetto offerto, dovrebbe escludersi in radice la stessa ammissibilità di offerte o di varianti migliorative.
Di tanto peraltro risulta consapevole la stessa parte appellante, che ammette la assoluta minima significatività delle variazioni geometriche riscontrate dal consulente tecnico d’ufficio e ritenute irrilevanti, salvo tuttavia ad invocare erroneamente a supporto della rilevanza delle stesse il principio della vincolatività delle clausole di gara, principio che tuttavia non è pertinente alla fattispecie in esame che attiene al diverso problema, di natura non meramente formale, dell’accertamento in concreto del carattere e della esatta consistenza dell’offerta presentata dal R.T.I. aggiudicatario e se in particolare essa fosse contenesse varianti non ammesse.
5.2. Deducendo poi “Error in iudicando. Erroneità della decisione nel merito. Insufficiente istruttoria. Violazione della lex specialis e degli artt 25 e segg. del d.P.R. n. 554 del 1999 e dell’art. 93 del d. lgs. N. 163/2006”, l’appellante ha sostenuto che il progetto presentato dall’aggiudicatario non era sviluppato, come richiesto dal punto 7.5 del disciplinare di gara, a livello di definitivo, essendo carente del calcolo e del dimensionamento dei controventi inferiori dell’impalcato del ponte, aggiungendo che, pur essendo state svolte al riguardo puntuali osservazioni (supportate da un preciso rapporto di verifica tecnica del RINA. Organismo di rilevanza internazionale) da parte del proprio consulente di fiducia nel corso delle operazioni di consulenza tecnica d’ufficio, i primi giudici non solo avevano respinto ogni richiesta di ampliamento dell’indagine affidata al consulente tecnico, per quanto avevano limitato l’ambito della censura alla sola relazione del calcolo di montaggio (laddove essa si riferiva anche al calcolo ed al dimensionamento dei controventi inferiore dell’impalcato del ponte, alle carenze della relazione I- R4, etc., erroneamente rilevando che quei rilievi avrebbero riguardato la progettazione esecutiva (e non già quella definitiva).
Anche tale motivo deve essere respinto, compendiandosi ancora una volta in considerazioni opposte rispetto alle motivate e comunque non irragionevoli conclusioni cui è pervenuto il consulente tecnico d’ufficio, mediante la riproposizione delle osservazioni già svolte nel corso delle operazioni di consulenza tecnico d’ufficio.
Va rilevato al riguardo che la questione relativa alla presunta inidoneità ed inadeguatezza del livello di progettazione definitiva dell’offerta presentata dal R.T.I. aggiudicatario (relativamente alla relazione di calcolo di montaggio ed al calcolo ed al dimensionamento dei controventi dell’impalcato del ponte ed alle carenze della relazione I – R4, etc.) risulta compiutamente esaminata in virtù dei quesiti sottoposti al c.t.u. sub. II) e V).
Invero, quanto al quesito sub II), relativo al calcolo del montaggio del progetto a base di gara, così formulato, dica il c.t.u. se “la Relazione di calcolo…facente parte del progetto predisposto dalla Stazione appaltante e posto a base di gara – nella quale sono indicate tre distinte fasi: quella iniziale del varo della struttura, nella quale viene realizzato il telaio in acciaio, quella immediatamente successiva, nella quale l’impalcato presenta una sezione mista acciaio – calcestruzzo, e quella finale, nella quale l’impalcato presenta una sezione mista acciaio – calcestruzzo, ma viene sottoposto a carichi di breve durata, costituiti da carichi mobili, dall’azione sismica e dal vento – contenga (come sostenuto dalla società ICS nelle sue memorie) anche i calcoli del montaggio del ponte ”, il consulente tecnico d’ufficio sulla scorta della documentazione prodotta e delle normative tecniche vigent [ . . . ]

TESTO INTEGRALE DISPONIBILE
PER GLI UTENTI REGISTRATI


Consiglia questa pagina ai tuoi amici
 
New Essence
Core

NEWS NORMATIVA

14/11 - Decreto Genova, salta ‘il cuore’ del condono Ischia

Cancellato il riferimento alla legge del 1985 che avrebbe concesso disposizioni meno restrittive per le pratiche pendenti

14/11 - ANCE: ‘gli obiettivi della Manovra sono irrealizzabili’

I costruttori: ‘occorrono misure di forte impatto che consentano, fin dai primi mesi del 2019, di trasformare le risorse in cantieri sul territorio’


FLIR E53
UP