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12/05/2015
Abusi edilizi, quando proprietario e inquilino sono corresponsabili

CdS: il proprietario ha l’obbligo di vigilare e per provare la sua estraneità deve diffidare l’inquilino

Sentenza 04/05/2015 n. 2211

Consiglio di Stato - Proprietario e inquilino possono essere corresponsabili degli abusi edilizi

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7114 del 2012, proposto da:
Mariagrabriella Cuc, Mario Cuc, rappresentati e difesi dagli avv. Gianni Maria Saracco, Giorgio Papetti, con domicilio eletto presso Giorgio Papetti in Roma, Via Monzambano, 5;
contro
Comune di Aymavilles, rappresentato e difeso dall'avv. Piercarlo Carnelli, con domicilio eletto presso e Associati Srl Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. VALLE D'AOSTA - AOSTA n. 00053/2012, resa tra le parti, concernente la demolizione di opere edilizie abusive ed il ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Aymavilles;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2015 il Cons. Sergio De Felice e uditi per le parti gli avvocati Papetti e Carnelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Valle d’Aosta i signori Mariagabriella e Mario Cuc, proprietari di un terreno con fabbricato nel Comune di Aymavilles, agivano per l’annullamento dell’ordinanza n. 62 del 2009 del 21 settembre 2009, con cui il Sindaco aveva ordinato loro, unitamente alla conduttrice ditta De Marzi Giada s.a.s., che deteneva in locazione dal 1999 il bene, il ripristino dei luoghi mediante rimozione di strutture abusive di diverso materiale, di una recinzione, di un cancello e altro.
Il provvedimento veniva adottato ai sensi dell’art. 77 comma 1 l.r. 11 del 1998, con l’avviso che, in caso di inottemperanza nel termine di novanta giorni, l’immobile e l’area sarebbero stati acquisiti gratuitamente al patrimonio del Comune.
I ricorrenti sostenevano di essere completamente estranei all’abuso; gli immobili, ereditati dal padre Cuc Rino, erano detenuti in locazione fin dal 1999 dalla ditta “Autoriparazioni Parigi” dei signori Giorgio e Giada De Marzi , che li utilizzava come deposito di automezzi e bonifica e smaltimento di rifiuti.
Il 23 giugno 2008 i ricorrenti avevano ricevuto comunicazione di avvio del procedimento per accertare le violazioni urbanistico-edilizie; il sopralluogo era avvenuto in data 18 maggio 2009 e in tale sede si era constatato che gli abusi erano consistiti in “deposito veicoli, realizzazione di quattro strutture, di cancello e recinzioni in ferro in assenza di titolo abilitativo e presenza di animali da allevamento”; delle quattro strutture, tre venivano descritte come realizzate in lamiera e di tipo cantiere e la quarta di tipo cassone, forse parte di un vecchio camper, utilizzata come deposito; in data 19 maggio 2009 (con atto notificato in data 22 maggio 2009) il Comune diffidava la sola ditta conduttrice al ripristino dei luoghi concedendo il termine di sessanta giorni; i ricorrenti, che non avevano ricevuto diffida, in data 5 agosto 2009 presentavano richiesta di accesso; in data 14 settembre 2009 il sopralluogo di verifica avveniva con la presenza del signor Celi Stefano in rappresentanza dei proprietari, attuali appellanti; in tale occasione si rilevava il permanere dei veicoli depositati, di due strutture di diverso materiale, del cancello e delle recinzioni in ferro; successivamente, il Sindaco emanava l’ordinanza oggetto del ricorso di primo grado; quanto ai veicoli, in data 25 febbraio 2010 la Regione, Assessorato Territorio e Ambiente, diffidava la società De Marzi Giada s.a.s. dal ricevere nuovi veicoli fuori uso da sottoporre a bonifica nonché dall’effettuare ulteriori operazioni di bonifica e smaltimento di rifiuti.
Con il ricorso i ricorrenti proprietari sostenevano che non si trattava di opere permanenti, per la cui realizzazione era necessario il permesso di costruire, ma di opere precarie, essendo sufficiente la denuncia di inizio di attività, con la conseguenza che, in caso di rilevata difformità, sarebbe stata irrogabile la sola sanzione pecuniaria.
Secondo il primo giudice, che accoglieva soltanto parzialmente il ricorso per quanto riguarda l’ordine di demolizione della recinzione e del cancello, respingendolo per il resto, mentre la tesi della precarietà poteva valere per il cancello e la recinzione, trattandosi di opere che non comportano la trasformazione urbanistica del territorio, sulla base delle fotografie a corredo dell’istruttoria, a diverse e opposte conclusioni doveva pervenirsi in relazione alla struttura in lamiera e al deposito dei mezzi, dovendosi avere riguardo ai due parametri giurisprudenziali “della natura e delle dimensioni” delle opere nella loro destinazione e funzione; pertanto, laddove le opere comportino una significativa trasformazione edilizia del territorio per effetto della realizzata volumetria è necessario il rilascio del permesso di costruire, di tal che, in assenza, è irrogabile la misura della demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi.
In ordine alla asserita estraneità all’abuso dei proprietari ricorrenti, il primo giudice osservava che, almeno a partire dalla data di accesso agli atti che essi stessi avevano presentato (5 agosto 2009), i proprietari Cuc erano ben al corrente dell’abuso; sotto altro profilo, la dichiarazione, peraltro non documentata, da essi presentata in data 13 aprile 2012, secondo cui a quella data essi stavano “formalizzando la risoluzione del contratto di locazione de quo”, quanto dichiarato era rimasta una mera intenzione, di fatto non attuata.
I proprietari venivano quindi ritenuti coinvolti nel fatto abusivo e giusti destinatari dei provvedimenti sanzionatori, potendo la posizione del proprietario ritenersi neutra rispetto alle sanzioni per abusi edilizi e segnatamente rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene, soltanto quando risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell’opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento.
Avverso tale sentenza, ritenuta errata ed ingiusta, propongono appello i signori Mariagabriella Cuc e Mario Cuc, affidandosi ai seguenti motivi.
Con un primo motivo contestano la correttezza di applicare ai proprietari la sanzione dell’acquisizione gratuita del bene, essendo gli stessi completamente estranei alla realizzazione dell’abuso; il Comune, consapevole di tale estraneità, ha dapprima diffidato e notificato l’ordine di messa in pristino solo al conduttore e, solo dopo tre mesi, anche ai proprietari, ordinando, solo in tale ultimo provvedimento, ad entrambe le parti la demolizione, pena l’acquisizione gratuita; i proprietari non hanno, neanche all’attualità, la materiale disponibilità del bene e non potrebbero procedere alla intimata demolizione o rimozione dell’opera abusiva; dalla Relazione del Comune in data 17 gennaio 2012 emerge (sulla base della segnalazione del Maresciallo della stazione forestale di Aymavilles del 16 agosto 2007 e sulla base del contratto di locazione) che “solo a seguito di specifica richiesta dell’Ufficio, questa Amministrazione comunale ha desunto che l’area oggetto di deposito era locata e in disponibilità del predetto”; da ciò si evincerebbe che solo dopo l’adozione dei provvedimenti impugnati il Comune si sarebbe reso conto che l’area non era nella disponibilità dei proprietari coniugi Cuc, attuali appellanti; è errata la sentenza nella parte in cui stabilisce che i proprietari avrebbero dovuto attivarsi con la completa riduzione in pristino o quanto meno dissociarsi completamente dalla condotta della parte conduttrice, quando invece i proprietari non solo erano estranei al fatto dell’abuso, ma ne ignoravano perfino l’esistenza; è evidente la contraddittorietà della sentenza, in quanto i proprietari non possono essere colpiti con la sanzione dell’espropriazione (o meglio, acquisizione) se si riconosce che essi sono estranei all’abuso; non si può affermare il principio della responsabilità dei proprietari estranei all’abuso, che abbiano acquistato o riacquistato la disponibilità del bene in quanto, nella specie, essi non sono ancora rientrati in tale disponibilità,
Con altro motivo di appello si lamenta il vizio di omessa pronuncia, in quanto con il ricorso originario l’acquisizione era stata contestata non solo sotto il profilo della violazione di legge ma anche per l’eccesso di potere consistente nel difetto di istruttoria, relativamente alla affermata estraneità dei signori Cuc all’abuso.
Con ordinanza n.3431 in data 31 ottobre 2012 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare di sospensione di esecutività della sentenza.
Si è costituito con memoria depositata in data 3 novembre 2014 il Comune di Aymavilles chiedendo il rigetto dell’appello perché infondato.
Con memoria depositata in data 16 marzo 2015 gli appellanti hanno ribadito le stesse difese e conclusioni del’appello.
Alla udienza pubblica del 14 aprile 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
L’appello è infondato.
In materia di abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario, costituisce principio consolidato che la posizione del proprietario possa ritenersi neutra rispetto alle sanzioni (previste dal d.P.R. n. 380 del 2001) e, segnatamente, rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene, quando risulti, in modo inequivocabile, la completa estraneità del proprietario stesso al compimento dell’opera abusiva o che, essendone venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento.
La tesi svolta in appello evidenzia che il Comune era consapevole di tale estraneità: l’amministrazione prima aveva diffidato e ordinato il ripristino al solo conduttore e solo successivamente, dopo tre mesi, si era rivolto anche ai proprietari; l’amministrazione era ben quindi a conoscenza della materiale indisponibilità dei proprietari, che permane tuttora.
Viene citata anche la relazione del 17 gennaio 2012, dalla quale emergerebbe che, sulla base della segnalazione del Maresciallo della stazione forestale di Aymavilles del 16 agosto 2007 e del contratto di locazione, “solo a seguito di specifica richiesta dell’Ufficio, questa Amministrazione comunale ha desunto che l’area oggetto di deposito era locata e in disponibilità del predetto”.
I motivi di appello sono infondati, tenendo conto della posizione che in ogni caso ricopre il proprietario non autore dell’abuso edilizio e i suoi indiscutibili doveri, quanto meno, in modo sicuramente pregnante, a partire dal momento in cui sia venuto a conoscenza in modo formale della realizzazione abusiva sul suo immobile.
L’art. 77 della legge regionale n. 11 del 16 aprile 1998, mutuando la normativa nazionale del Testo unico dell’edilizia sul punto (art. 31), prevede al secondo comma, in continuità procedimentale con il primo comma che disciplina l’ordine di demolizione e ripristino dell’abuso edilizio, che “ove il responsabile dell’abuso non provveda alla demolizione e, in ogni caso, al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni, l’immobile oggetto dell’abuso e l’area di pertinenza dello stesso, determinata sulla base delle norme urbanistiche vigenti, e comunque non superiore a dieci volte l’area di sedime, sono acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune”.
Come ha già osservato questo Consesso (Cons. Stato, V, 26 febbraio 2013, n.1179), l’ordine di demolizione è legittimamente, in caso di locazione, notificato anche al proprietario il quale, fino a prova contraria, è quanto meno corresponsabile dell’abuso, almeno dal momento in cui ne sia venuto a conoscenza (in tal senso, anche Cons. Stato, V, 31 marzo 2010, n.1878; VI, 10 dicembre 2010, n.8705).
Se, nella specie, può ammettersi la completa estraneità e ignoranza nel momento della realizzazione dell’abuso e anche nel momento iniziale del primo procedimento di accertamento dell’abuso, non può invece negarsi la conoscenza da un dato momento, e quindi la sussistenza di doveri del proprietario, che riemergono a partire dal momento di conoscenza certa dell’abuso realizzato.
Non vale ad escludere l’incombenza dei doveri di gestione dominicale la circostanza della stipulazione del contratto di locazione, in quanto tale negozio, se comporta il trasferimento al conduttore della disponibilità materiale e del godimento dell’immobile, non fa affatto venire meno in assoluto in capo al proprietario i poteri e doveri di controllo, cura e vigilanza spettanti al proprietario locatore, il quale, anche se in un ambito diverso da quello in cui si esplica a sua volta il potere di custodia del conduttore, conserva un effettivo potere fisico sull’entità immobiliare locata (si pensi alla manutenzione straordinaria), con conseguente obbligo, sotto tutti i profili, di vigilanza sull’immobile (così Cassazione civile, sezione III, 27 luglio 2011, n.16422).
Sotto il profilo edilizio, se è giustificabile che tale vigilanza non sia stata attiva nella situazione di ignoranza dell’abuso, ciò non può valere dal momento in cui il proprietario ne sia stato notiziato.
Il giudice di primo grado ha argomentato rilevando che, pur potendosi dare per dimostrato e ammesso che la parte proprietaria fosse del tutto estranea alla realizzazione delle opere abusive e ignorasse del tutto l’abuso fino alla data di comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio, a partire da quella data (23 giugno 2008) e certamente a decorrere dalla successiva data del suo accesso agli atti (5 agosto 2009), la stessa parte proprietaria avrebbe dovuto attivarsi per la riduzione in pristino o quanto meno, dissociarsi completamente dalla condotta della parte conduttrice. Successivamente, in data 14 settembre 2009, avveniva il sopralluogo di verifica, con la presenza del signor Celi Stefano in rappresentanza dei proprietari, che pertanto, a quel punto, erano pienamente a conoscenza di tutte le circostanze fattuali.
Anche la relazione comunale citata dall’appello, risalente al 17 gennaio 2012, non può essere riportata a favore; con essa, certamente il Comune non si riferisce al periodo della stesura della relazione (anno 2012), essendo noto l’abuso ai proprietari almeno dal 2009; in essa si fa riferimento chiaramente a fatti accertati nel 2007 (epoca in cui era verosimile che i proprietari fossero nella ignoranza dell’abuso), mentre, come detto, è innegabile che successivamente, non tanto con la comunicazione del 23 giugno 2008, ma certamente con l’accesso presentato e esercitato in data 5 agosto 2009, poi con il sopralluogo del 14 settembre 2009, poi con l’ordinanza del 21 settembre 2009 notificata nei loro confronti, i proprietari erano oramai venuti a conoscenza dell’abuso edilizio realizzato sulla loro proprietà.
Essendo indubbio quindi, che a partire da una certa data o da un certo momento, i proprietari erano venu [ . . . ]

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