Rinnovabili, la revisione del PNIEC e il Decreto per le aree idonee

19/08/2024 - Il 30 giugno scorso il MASE ha provveduto ad inviare alla Commissione Europea la revisione del Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC). Istituito a fine 2018 in attuazione del Regolamento 2018/1999/UE, il PNIEC ha la funzione di definire come l’Italia in attuazione dell’Accordo di Parigi del 2015, persegua gli obiettivi relativi ad energia e clima, e di riduzione delle emissioni climalteranti, intervenendo in cinque dimensioni: sicurezza energetica, mercato interno dell'energia, efficienza energetica, decarbonizzazione, ricerca innovazione e competitività.
 
Si tratta quindi di un documento fondamentale, che insieme al Piano Nazionale di Adattamento al Cambiamento Climatico (PNACC) dovrà governare la transizione energetica e climatica che il Paese deve affrontare, con tutta l’urgenza che la drammaticità degli eventi meteoclimatici oggi in corso suggerisce.
 
Una prima proposta di PNIEC fu inviata alla Commissione in data 8 gennaio 2019, e a dicembre dello stesso anno l’Italia provvide all’invio alla Commissione del proprio PNIEC, rendendolo pubblico a gennaio 2020. Tale versione del PNIEC era stata redatta quando non erano ancora vigenti il Green Deal europeo, il Fit-for-55 e il RePower EU, tutti documenti approvati nel tempo sia dalla Ue che dall’Italia; inoltre, quando ancora nel nodo di scambio energetico del Baltico transitava in gas russo proveniente dal Nord Stream 1, poi sabotato e reso inattivo a seguito dell’avvio della guerra in Ucraina e solo in modesta misura compensato da un aumento delle forniture norvegesi.
 
La revisione del PNIEC ha quindi anche il compito di tracciare il percorso per una riduzione dei consumi e un aumento dell’indipendenza energetica in Italia anche alla luce del mancato apporto dal nodo baltico e dall’aumento delle forniture di gas di provenienza africana e da navi gasiere.
 
Il PNIEC appena varato, documento fondamentale per la transizione energetica e climatica, è pieno di problemi e presenta numeri e stime che non rappresentano correttamente la realtà; inoltre, molte delle modalità attuative individuate risultano non direttamente valutabili.
 
A valle dell’avvio della fase di Scoping, avvenuto il 30 gennaio, e della raccolta delle osservazioni preliminari, l’impostazione delle valutazioni di impatto significativo sull’ambiente e la redazione del rapporto ambientale per la VAS sono state affidate ad ISPRA, che per ora si è dovuta limitare a una elaborazione piuttosto generica, in attesa che si concludano le necessarie attività di verifica e monitoraggio su molte delle componenti impattate. Sul sito del MASE dedicato alle valutazioni ambientali[1] nelle informazioni sul procedimento al 2 agosto non risultano ancora depositati né il piano né il rapporto ambientale.
 
A fronte di un percorso del PNIEC di fatto non ancora concluso, né per le valutazioni ambientali né per lo scrutinio che dovrà svolgere la Commissione Europea, la configurazione del documento oggi disponibile individua in modo generico gli obiettivi di decarbonizzazione e soprattutto non precisa in modo concreto e valutabile le modalità operative per conseguirli.
 
Molti i punti critici:
- i nuovi obiettivi per le emissioni climalteranti non rispettano le indicazioni dell’UE, se non per gli impegni ricompresi nell’ETS;
- in particolare, gli obiettivi per residenziale terziario e trasporti sono chiaramente meno ambiziosi di quelli definiti dall’UE;
- a tutti i settori viene indicato di ridurre l’impronta carbonica, ma nel contempo si prevede che cresca il trasporto su gomma anziché spingere su un forte shift modale, e che l’elettrificazione abbia tutt’al più un ruolo complementare;
- manca una strategia sulle biomasse in una fase in cui la raccolta dell’organico sta calando nelle città;
- il piano prevede che nel 2030 l’energia nucleare arrivi a costituire il 20% del mix energetico, quando in Italia il settore di fatto non esiste più, né dal punto di vista industriale che per le capacità di ricerca, né sono ancora state deliberate le aree per lo stoccaggio delle scorie radioattive.
 

L’efficienza energetica del patrimonio edilizio

Ma fra i vari aspetti conta qui sottolineare che il settore a cui viene assegnato il maggiore sforzo per un calo delle emissioni è quello dei consumi energetici degli edifici (le c.d. case green), che è previsto che debbano calare del 40% entro il 2030.
 
Nel 2019 il settore degli edifici consumava 49 Mtep (il 44% in più rispetto al 1990) e le emissioni di gas serra erano pari a 116 MtCO2eq (il 28% del totale delle emissioni). Di queste, due terzi provenivano dalle abitazioni e il resto dagli edifici pubblici e commerciali. Al 2030 occorre scendere a 52 Mt di CO2 equivalenti.
 
Secondo le stime dell’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE), su 12 milioni di edifici residenziali oltre 9 milioni non risulterebbero idonei a rispettare le performance energetiche richieste per la transizione. Come indicato nell’ultimo Rapporto dell’Agenzia Nazionale per le nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile (ENEA), circa il 75% degli immobili presenti nei comuni italiani sarebbe stato realizzato prima della Legge 10/1991, la norma che regola i consumi dell’energia negli edifici pubblici e privati. Il 74% delle abitazioni italiane, cioè 11 milioni di abitazioni avrebbe una classe energetica inferiore alla D (nello specifico il 34% alla G, il 23,8% alla F e il 15,9% alla E).
 
In base alla revisione della direttiva Energy Performance of Buildings Directive (EPBD) dell’UE, di recente varata, gli edifici che dovranno essere ristrutturati in Italia entro il 2033 sono almeno due milioni: quindi, affinché gli obiettivi della nuova direttiva europea vengano raggiunti si dovrebbe definire una politica adeguata per implementare soluzioni integrate per ogni edificio e non per singolo appartamento.
 
Per cambiare passo è necessario un maggiore impegno delle città per definire e aggiornare i programmi, introdurre obiettivi e misure verso la neutralità climatica e aumentare gli impianti di fonti energetiche rinnovabili. L’iniziativa europea delle 100 Climate-Neutral and Smart Cities by 2030 coinvolge nove città italiane (Bergamo, Bologna, Firenze, Milano, Padova, Parma, Prato, Roma e Torino)[2]. Queste hanno sottoscritto un Climate city contract, che prevede la definizione di un piano di investimento da aggiornare annualmente, un piano d’azione per la neutralità e interventi incisivi di taglio delle emissioni.
 
Inoltre, i nuovi edifici dovranno essere a zero emissioni a partire dal 2028 e quelli esistenti dovranno raggiungere la classe energetica E entro il 2030 e D entro il 2033. Entro il 2028 gli edifici in cui ciò è possibile dovranno dotarsi di impianti fotovoltaici e solari termici. Gli edifici pubblici e i nuovi edifici dovranno anticipare le zero emissioni al 2026. Per quelli di classe E questo traguardo dovrà essere raggiunto nel 2027 e per quelli di classe D nel 2030. Sarà vietato utilizzare fonti fossili dopo il 2035. Dovranno essere aboliti i sussidi per l’installazione dei boiler fossili entro il 2024. Per raggiungere tali obiettivi si prevede di agire in modo prioritario sul 15% degli edifici più energivori.
 
Nonostante sia questo il quadro, a meno di cinque mesi dal termine ultimo degli incentivi ai privati (avviato come 110% e molte volte modificato nei suoi aspetti operativi, il contributo è stato ridotto al 70% e solo per fatture saldate entro il 31.12.2024) non si ha ancora alcuna indicazione operativa su quali saranno in tale campo le politiche future; ed anche l’avanzamento del PREPAC, il piano per l’efficientamento del patrimonio immobiliare pubblico, segna il passo[3].
 
Eppure gli impegni sono estremamente rilevanti, se si considera che un intervento di retrofitting su edifici preesistenti normalmente riesce ad ottenere un salto di due o tre classi di efficienza energetica, non di più; e che gli interventi di efficientamento riguarderanno per lo più il patrimonio edilizio moderno, mentre gli interventi di efficientamento del patrimonio storico, di cui il nostro Paese è così ricco, potranno contribuire solo in misura limitata alla riduzione delle emissioni complessive, per ovvie ragioni strutturali e di tutela.
 

La dimensione attuativa e l’operatività

Fatto è che la transizione energetico-climatica che il Paese si trova a dover affrontare nel quadro del Next Generation EU è un impegno di primario livello, che necessita di una adeguata mobilitazione di risorse e competenze e di una serie di provvedimenti da assumere in parallelo, senza i quali la strategia si avvia al fallimento ed il Paese alla devastazione.
 
In tale quadro a giugno, con quasi tre mesi di ritardo, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il Decreto Aree Idonee per le Rinnovabili[4]. Si tratta di un provvedimento molto atteso per sciogliere i dubbi sui criteri da adottare per gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, per il loro dimensionamento complessivo e per la scelta dei siti dove installarli.
 
Il Decreto opera una sostanziale delega alle Regioni, assegnando a ciascuna l’obiettivo di una quota minima aggiuntiva di gigawatt di “energia green” da conseguire anno per anno fino al 2030 installando nuovi impianti. Per riuscirci le Regioni dovranno classificare i loro territori individuando aree idonee, non idonee, ordinarie e vietate, proprio per la realizzazione degli impianti per FER (eolici, fotovoltaici, geotermici, ecc.). Il Decreto fissa l’obiettivo di un aumento di 80 gigawatt su tutto il territorio nazionale, entro il 2030.
 
Ma il percorso per giungere a tale obiettivo, e il Decreto stesso, presentano criticità di rilievo. Si dettano obiettivi di potenza aggiuntiva regione per regione, ma leggendo il decreto ci si accorge che i criteri su cui basarsi per individuare le aree sono molto generici. Viene ad esempio detto di puntare sul fotovoltaico nelle aree agricole, ma senza stabilirne le condizioni e le modalità. Si prevede il contributo dell’offshore, che in Italia ha buone suscettività, ma senza una reale regolazione effettiva, demandando alle Regioni il compito di accordarsi e quindi producendo rischi di conflitto, pur se lo Stato ha in materia competenza primaria.
 
Quanto al dimensionamento della potenza elettrica aggiuntiva necessaria alla progressiva elettrificazione dei consumi, l’aumento di 80 gigawatt di potenza da FER entro il 2030 corrisponde solo a circa il 60% dell’obiettivo dichiarato nel PNIEC.
 
In generale è quindi rilevabile una disconnessione tra il tessuto programmatico del PNIEC, già debole di suo, e questo provvedimento attuativo; e senza una realistica programmazione degli interventi è di fatto impossibile valutarne gli effetti negli strumenti della pianificazione urbanistico-territoriale, ambientale e paesaggistica, che pure costituirebbe il luogo naturale per ogni credibile valutazione di coerenza spaziale, e di ridefinizione delle priorità d’interesse pubblico.
 
Ciò rinvia a una considerazione di ordine più generale, assai poco considerata dal dibattito in corso su questi temi nell’opinione pubblica; e cioè che, indipendentemente da pur doverose valutazioni di ordine economico, senza una accurata pianificazione e una efficace programmazione è di fatto impossibile organizzare un credibile e sistematico processo di trasformazione adattiva delle nostre città.
 
Un processo che pur deve provvedere all’efficientamento energetico del patrimonio edilizio e ai profondi cambiamenti nelle modalità di mobilità di merci e persone necessari a ridurre le emissioni, all’allestimento degli interventi di mitigazione e adattamento ad eventi climatici estremi (siccità, alluvioni), di restauro ambientale (Nature Restoration Law) e incremento della copertura vegetale e di riorganizzazione del ciclo delle acque, non può avere credibile successo se non nel quadro di una profonda razionalizzazione delle modalità di governo del territorio, e di riordino del quadro normativo e delle capacità operative delle amministrazioni pubbliche, così come propugnato dall’INU con la sua recente proposta di riforma.