Caso Milano, riflessioni sulla crisi urbanistica in atto

11/09/2024 - La valanga di procedimenti giudiziari che si stanno aprendo a Milano ha già prodotto l’effetto di interrompere il flusso delle trasformazioni urbane che aveva caratterizzato la scena milanese negli ultimi anni.
 
È una situazione grave che impone una riflessione sulle scelte e sulle responsabilità tecnico-culturali del disastro presente, indipendentemente dall’accertamento e dal giudizio sulle responsabilità amministrative e penali sulle quali si sta esercitando l’azione della Magistratura.
 
Dalla lettura degli atti resi pubblici e dalla vasta produzione della stampa quotidiana si ricavano spunti per l’apertura di un confronto che deve riguardare in primo luogo la vicenda e le scelte urbanistiche milanesi ma anche l’urgenza, più in generale, della riforma della disciplina urbanistico edilizia.
 
Su questi temi la sezione lombarda di INU si è già espressa con un documento del Consiglio Direttivo, pubblicato sulla rivista Urbanistica informazioni nel febbraio di quest’anno[1].
 
L’aggravarsi della situazione insieme ai tentativi, che appaiono al momento piuttosto maldestri, di porvi rimedio con un provvedimento di legge, induce a ulteriori riflessioni su un fenomeno che sta assumendo proporzioni assai inquietanti.
 
1. Anzitutto abbiamo acquisito la certezza di non trovarci di fronte ad una nuova tangentopoli. Gli illeciti ed i supposti reati sui quali indaga il Magistrato non sono il frutto di malversazioni o di accordi sottobanco. Certamente gli inquirenti avranno cercato le tracce del trasferimento di denari o dello scambio di favori fra gli indagati ma ad oggi, dopo oltre un anno di indagini e già due richieste di rinvio a giudizio, non è emersa alcuna specifica contestazione al riguardo.
 
Se è così, allora gli abusi contestati dal Magistrato non sarebbero il risultato di una deformata applicazione della norma volta a favorire determinati operatori economici, ma sarebbe la norma stessa a determinarli, per come è dettata dalla legge e dal piano comunale e per consolidata consuetudine interpretativa.
 
Comunque vada a finire la vicenda giudiziaria, si impone una sostanziale revisione a tutti i livelli della disciplina urbanistico-edilizia, invertendo la logica fin qui perseguita di successivi e spesso contradditori o incompleti aggiustamenti di testi vetusti che, anche a causa delle continue manomissioni, hanno ormai perso la loro coerenza.
 
2. Esiste una correlazione diretta fra la crisi milanese e la progressiva deregolamentazione della disciplina urbanistico-edilizia. La progressiva estensione dei margini di flessibilità, tanto nelle leggi nazionali e regionali che nel piano comunale, ha amplificato il campo delle possibili interpretazioni e ridotto gli strumenti di controllo e orientamento delle trasformazioni in mano al Comune.
 
La scelta si fonda sulla convinzione che esista una capacità autonoma di autoregolamentazione del mercato in grado di escludere le trasformazioni di minore qualità. Nulla di più sbagliato quando il rendimento dell’investimento immobiliare raggiunge i livelli di crescita che si riscontrano oggi a Milano. A partire dal piano comunale, è necessario individuare un più saldo punto di equilibrio fra l’auspicata flessibilità della norma, alla quale non si vuole rinunciare, e la certezza del diritto.
 
3. Gli organi di stampa hanno amplificato la crisi facendola diventare un caso nazionale.
La stampa quotidiana ha prestato una grande attenzione al “Caso Milano” dimostrando una straordinaria capacità di riportare dettagliatamente le vicende giudiziarie, talvolta addirittura anticipando le mosse della Magistratura, sicché da un trafiletto apparso sul Corriere della Sera del 29 agosto apprendiamo che “Sarà Bosconavigli … il primo impegno autunnale della Procura nel filone delle inchieste sull’urbanistica …”.
 
Frequentemente i giornali si lasciano andare ad un approccio scandalistico, denunciando la “cementificazione” e la corruzione generale del sistema e chiamando in causa l’apparato comunale. Serpeggia, in questi scritti, il sospetto di un clima di connivenza o di sottomissione al potere degli investitori che coinvolgerebbe i dirigenti comunali di diverso livello, gli addetti all’istruzione delle pratiche edilizie ed anche la Commissione per il Paesaggio, denunciata come luogo dello scambio di favori, perché altrimenti non si spiegherebbe cos’abbia spinto un così gran numero di professionisti e docenti universitari a prestare gratuitamente la propria attività.
 
Gli organi di stampa svolgono un ruolo fondamentale di informazione e di valutazione critica che non deve essere compromesso da posizioni preconcette sul mondo delle costruzioni. Un simile atteggiamento non aiuta a riconoscere le vere ragioni della crisi e ad individuare gli strumenti per superarla, soprattutto se le ragioni sono da ricercare nelle scelte della politica urbanistica e non nei comportamenti illeciti dei soggetti chiamati ad applicarla.
 
4. I progetti sotto indagine sono diversi e non possono essere trattati allo stesso modo. Si va dalle palazzine di pochi appartamenti alle torri da 80 metri di altezza. Alcuni interventi riguardano le parti più interne degli isolati urbani, altri si affacciano sullo spazio pubblico trasformando la morfologia del contesto. La grande maggioranza consiste nella sostituzione di fabbricati produttivi dismessi con nuovi edifici abitativi ma in alcuni casi le trasformazioni riguardano vecchi palazzi per uffici da tempo inutilizzati.
 
Il rapporto fra la dimensione e la destinazione originaria dei fabbricati che vengono demoliti e quella dei fabbricati destinati a sostituirli determina in taluni casi, ma non in tutti, un incremento vistoso del carico urbanistico che non sarebbe adeguatamente compensato dalle misure disposte dal piano comunale.
 
La Magistratura è tenuta a giudicare individualmente ogni singolo caso ed anche sul piano del dibattito culturale è opportuno non fare di tutte le erbe un fascio ma è indubbio che la straordinaria numerosità delle denunce presentate alla Magistratura dai comitati locali e da singoli cittadini testimonia di un malessere diffuso che non può essere liquidato come effetto della sindrome “nimby”.
 
La crisi attuale riporta al centro della discussione l’obiettivo della densificazione urbana, che costituisce ancora oggi uno dei capisaldi del PGT di Milano, e delle condizioni per garantirne la sostenibilità sociale e ambientale.
 
5. In tutti i procedimenti giudiziari le contestazioni dalla Magistratura riguardano gli stessi tre argomenti:
a)  la qualificazione degli interventi come “ristrutturazione edilizia” anziché come nuova edificazione;
b)  l’autorizzazione dell’intervento con un titolo abilitativo semplice, prevalentemente la SCIA,[2]  quando invece sarebbe stata necessaria la preventiva approvazione di un piano attuativo;
c)  il conseguente danno per il Comune, ossia per la collettività urbana, per la mancata o inadeguata cessione di aree per servizi e spazi pubblici e per l’ingiusta riduzione dei contributi di costruzione.
 
Non c’è dubbio che le questioni sollevate formeranno l’oggetto delle trattazioni sviluppate dai consulenti tecnici delle parti in causa e non è questa la sede per invadere un campo già affollato di agguerriti contendenti. Vale tuttavia la pena di affrontare, a titolo esemplificativo, almeno un tema: la grande distanza fra la definizione della “ristrutturazione edilizia” contenuta nel Codice dell’Edilizia[3] e l’interpretazione prevalente che ne propone la Magistratura, sia amministrativa che penale.
 
La giurisprudenza prevalente, ma non univoca, assume una lettura ontologica della definizione di “ristrutturazione edilizia” che sembrerebbe ignorare il contenuto del testo di legge, più volte aggiornato e integrato proprio per allontanarsi da tale lettura e consentire di classificare come intervento di ristrutturazione la sola riproduzione della quantità volumetrica preesistente, senza altra relazione fra i nuovi fabbricati e quelli che vengono demoliti.
 
Il “Caso Milano” mette in luce i rischi che si corrono quando un testo di legge viene modificato con eccessiva frequenza e con qualche forzatura e dimostra l’urgenza della radicale revisione della legge, riordinando la definizione degli interventi edilizi e delle procedure autorizzative e ripensando in generale le modalità di intervento sull’esistente alla luce della strategia della rigenerazione urbana.
 
In conclusione, non si può ignorare che le indagini della Magistratura hanno intaccato l’affidabilità dei piani e dei regolamenti comunali e della loro gestione e compromesso il rapporto di fiducia che deve essere alla base delle relazioni fra gli operatori privati, investitori e progettisti, e l’attività della Pubblica Amministrazione.
 
Non è tollerabile che professionisti di grande esperienza che hanno studiato le regole del piano comunale, a partire da queste hanno sviluppato i propri progetti, li hanno sottoposti alle valutazioni di rito da parte degli Uffici Comunali e della Commissione per il Paesaggio, sono giunti ad ottenere il titolo abilitativo e realizzare l'intervento, alla fine del percorso si trovino sotto indagine per avere commesso un reato penalmente perseguibile, perché la legge nazionale non lo esonera dal compito di verificare “con l’ordinaria diligenza” la legittimità dei titoli rilasciati.
 
Né si può attendere, per ristabilire la certezza della norma, l’esito finale dell’attività della Magistratura: nessun processo è stato ancora avviato e la successione dei gradi giudizio potrebbe impegnare i prossimi dieci anni.
 
Lo scorso 24 luglio, a firma di quattro parlamentari della maggioranza, è stato depositato un progetto di legge[4] che dovrebbe risolvere la crisi in attesa di una più generale riformulazione della normativa statale: una iniziativa generosa ma che appare, ad una prima lettura, insufficiente a risolvere il problema.
 
Nel frattempo, è stata ripresa l’elaborazione della nuova variante al piano comunale al quale spetta il compito di iniziare a rispondere alle molte domande aperte che riguardano tanto le procedure attuative e le procedure che questioni di maggiore sostanza relative ai limiti ed agli strumenti di controllo e compensazione della strategia di densificazione urbana.